Бюджетный кодекс РФ

БЮДЖЕТНЫЙ КОДЕКС

Постатейное содержание

Часть I. Общие положения

Глава 1. Бюджетное законодательство Российской Федерации

Глава 2. Бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

Часть II. Бюджетная система Российской Федерации

Раздел I.

Бюджетный кодекс Российской Федерации (с изменениями на 3 августа 2018 года)

Бюджетное устройство Российской Федерации

Глава 3. Бюджетная система Российской Федерации

Глава 4. Бюджетная классификация Российской Федерации

Глава 5. Принципы бюджетной системы Российской Федерации

Раздел II. Доходы бюджетов

Глава 6. Общие положения о доходах бюджетов

Глава 7. Доходы федерального бюджета

Глава 8. Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации

Глава 9. Доходы местных бюджетов

Раздел III. Расходы бюджетов

Глава 10. Общие положения о расходах бюджетов

Глава 11. Расходные обязательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований

Раздел IV. Сбалансированность бюджетов

Глава 12. Профицит бюджета и порядок его использования.

Глава 13. Дефицит бюджета и источники его финансирования

Глава 13.1. Стабилизационный фонд Российской Федерации.

Глава 13.2. Использование нефтегазовых доходов федерального бюджета

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

Глава 15. Внешние долговые требования Российской Федерации

Глава 16. Межбюджетные трансферты

Глава 17. Бюджеты государственных внебюджетных фондов

Часть III. Бюджетный процесс в Российской Федерации

Раздел V. Участники бюджетного процесса

Глава 18. Полномочия участников бюджетного процесса

Глава 19. Полномочия участников бюджетного процесса федерального уровня

Глава 19.1. Осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации

Раздел VI. Составление проектов бюджетов

Глава 20. Основы составления проектов бюджетов

Раздел VII. Рассмотрение и утверждение бюджетов

Глава 21. Основы рассмотрения и утверждения бюджетов

Глава 22. Рассмотрение и утверждение федерального закона о федеральном бюджете

Глава 23. Внесение изменений в федеральный закон о федеральном бюджете

Раздел VIII. Исполнение бюджетов

Глава 24. Основы исполнения бюджетов

Глава 24.1. Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации

Глава 25. Исполнение федерального бюджета

Раздел VIII.1. Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности

Глава 25.1. Основы составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности

Глава 25.2. Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности Российской Федерации

Раздел IX. Государственный (муниципальный) финансовый контроль

Глава 26. Основы государственного (муниципального) финансового контроля

Глава 27. Подготовка, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении федерального бюджета

Часть IV. Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения

Глава 28. Общие положения

Глава 29. Общие положения о бюджетных нарушениях и применении бюджетных мер принуждения о бюджетных нарушениях и применении бюджетных мер принуждения

Глава 30. Виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение о бюджетных нарушениях и применении бюджетных мер принуждения

Часть V. Заключительные положения

Статья 307. Введение в действие настоящего Кодекса

"Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 03.08.2018)

Новая редакция бюджетного кодекса: достоинства и недостатки

Степашин Сергей Вадимович — доктор юридических наук, профессор.

На необходимость разработки и внесения системных поправок в Бюджетный кодекс РФ неоднократно указывалось в заключениях Счетной палаты РФ. 26 января 2006 г. Коллегией Счетной палаты РФ было рассмотрено и утверждено заключение на проект Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации" (далее — Законопроект). Законопроект внесен в Государственную Думу для рассмотрения на весенней сессии 2007 года.

Законопроектом предусмотрены позитивные изменения в бюджетном процессе, связанные с созданием правовой основы для осуществления среднесрочного (на трехлетний период) бюджетного планирования на всех уровнях бюджетной системы и внедрением бюджетирования, ориентированного на результат. Законопроект кардинально меняет бюджетный процесс, устанавливает институт публичного обязательства, определяет понятия "государственное муниципальное задание" и "государственный муниципальный заказ", а также применяет новый подход к формированию адресных целевых программ.

Переход к бюджетированию, ориентированному на результат, по сути, означает огромный кредит доверия органам исполнительной власти со стороны государства и общества. Фактически прекращается мелочная опека за распорядителями бюджетных средств, это дает надежду на рациональное использование средств и достижение в итоге конкретных, социально значимых результатов. При таком подходе обычный контроль целевого расходования средств заменяется аудитом эффективности и оценкой результативности соответствующих проектов. Счетная палата РФ поддерживает планируемые изменения, тем более что с ее стороны на протяжении как минимум шести лет выдвигались предложения о введении принципа бюджетирования по результатам и перехода на трехлетний цикл планирования.

Но здесь существует одно "но". К сожалению, на сегодняшний момент у нас вновь, как и прежде, бюджетная реформа опередила реформу системы государственного финансового контроля. Например, в таких странах, как Великобритания, Канада, Нидерланды и Финляндия, сначала был сделан переход контрольных органов на аудит эффективности, а потом уже стал внедряться принцип бюджетирования, ориентированного на результат. Реформа системы контроля там началась в 60 — 70-е гг. прошлого века, а реформа бюджетной сферы — только спустя 20 лет, в 80 — 90-е. И такая логика понятна: сначала нужно сформировать обновленную систему контроля, а потом уже — делегировать органам исполнительной власти новые финансовые полномочия.

Отсутствие времени вынуждает нас синхронизировать эти процессы. При этом нельзя не учитывать, что если методология контроля носит реактивный, догоняющий характер, то это означает, что государство постоянно опаздывает. Необходимость ждать окончания финансового года, чтобы проверить эффективность реализации программ, провоцирует появление десятка схем относительно "честного" увода бюджетных средств. В данном случае должно быть обеспечено действие известного правила — "доверяй, но проверяй", что особенно важно в ситуации глубокого реформирования бюджетно-финансовой сферы.

Недостатки Законопроекта, о которых упоминается в заключении Счетной палаты, можно разделить на три основные группы по следующим направлениям:

  • определение понятий и терминов;
  • установление и соотношение полномочий субъектов бюджетных отношений;
  • гармоничное соотношение правовых норм внутри Бюджетного кодекса, а также их соотношение с нормами иного законодательства.

В заключении Счетной палаты особое внимание было уделено вопросу о соотношении полномочий субъектов бюджетных отношений. При этом отмечается, что основным недостатком Законопроекта является закрепление концентрации основных полномочий в финансово-экономической сфере в Министерстве финансов Российской Федерации. По сути, один федеральный орган исполнительной власти — Минфин России — разрабатывает стратегию федерального бюджета на среднесрочную перспективу, исполняет федеральный бюджет и осуществляет контроль за его исполнением. В связи с этим требует более четкого законодательного регулирования круг бюджетных полномочий и ответственности в бюджетном процессе всех иных участников бюджетного процесса, прежде всего, Президента РФ, Правительства РФ, палат Федерального Собрания РФ, а также Счетной палаты РФ.

Законопроект не решает накопившихся за последние десять лет проблем в сфере государственного внутреннего и внешнего финансового контроля. В нем сохранены положения, предусматривающие, что подведомственная Минфину России Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов. Она фактически наделена полномочиями органа внешнего финансового контроля наряду со Счетной палатой РФ, что нарушает конституционный принцип разделения властей. Такая ситуация ведет к дублированию функций, объективно снижает качество контроля за государственными и муниципальными финансами. Полномочия Федеральной службы финансово-бюджетного надзора не могут быть предметом регулирования БК РФ. В связи с этим Счетная палата полагает, что необходимо исключить указанные положения из Законопроекта.

По мнению Счетной палаты, раздел "Государственный и муниципальный финансовый контроль" БК РФ должен быть сформулирован в новой редакции. В данном разделе необходимо законодательно закрепить понятия внешнего, внутреннего и внутриведомственного финансового контроля, определить соответствующие органы власти, осуществляющие указанные виды контроля. Отсутствие здесь четкого разграничения повышает риск распространения коррупции в органах исполнительной власти.

К органам государственного внешнего финансового контроля помимо Счетной палаты РФ необходимо отнести и контрольные органы, создаваемые законодательными (представительными) органами субъектов Федерации и представительными органами местного самоуправления для проведения внешнего аудита бюджетов.

Необходимо установить, что органы государственного внутреннего финансового контроля осуществляют свои полномочия в системе органов исполнительной власти, и отнести к ним Федеральную службу финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство и финансовые органы субъектов Федерации и муниципальных образований, а также определить, что внутриведомственный финансовый контроль осуществляют подразделения органов исполнительной власти.

Счетная палата полагает необходимым усилить БК РФ более четкими положениями о праве Федерального Собрания РФ, законодательных (представительных) органов других уровней, Счетной палаты РФ, контрольно-счетных органов субъектов Федерации, муниципальных образований на осуществление предварительного, текущего и последующего контроля за формированием и исполнением соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Судя по объему и степени подробности правовых норм, в Законопроекте прослеживается явное преимущество при распределении полномочий в пользу органов исполнительной власти.

В течение всего весьма продолжительного периода работы над Законопроектом (с ноября 2005 г.) Счетная палата неоднократно, практически по каждой новой редакции, представляла свои замечания и предложения, в том числе по вышеуказанным принципиальным вопросам бюджетных отношений. Но, к сожалению, развитие Законопроекта в большей степени идет по экстенсивному пути, т.е. за счет увеличения объема отношений, подлежащих регулированию бюджетным законодательством. При этом принципиальные вопросы остаются без существенной доработки.

В его сегодняшнем варианте Законопроект содержит значительное число новых понятий и терминов, чьи определения либо полностью отсутствуют, либо требуют дополнительного уточнения. В частности, без законодательного определения остались следующие часто употребляемые в БК РФ выражения и понятия: "зачисление доходов в бюджет"; "в доходах учитываются"; "отражаются в доходах"; "включаются в состав доходов"; "кассовые поступления"; "кассовые выплаты"; "финансовые и нефинансовые активы". Вместе с тем из Бюджетного кодекса предполагается исключить определения таких значимых для бюджетного процесса понятий, как "дотация", "субвенция" и "субсидия".

Анализ положений Законопроекта свидетельствует о необходимости уточнения определений следующих понятий: "сводная бюджетная роспись"; "бюджетные ассигнования"; "публичные обязательства"; "получатель бюджетных средств"; "распорядитель бюджетных средств"; "ведомственная структура расходов бюджета".

В частности, предлагаемая Законопроектом редакция определения понятия "сводная бюджетная роспись" не содержит указания на то, что это документ, составляемый в том числе и по доходам, а также в разрезе бюджетной классификации Российской Федерации. Далее. Дефиниция понятия "публичное обязательство" не устанавливает взаимосвязь публичных обязательств с действующими и принимаемыми обязательствами. Определение "распорядитель бюджетных средств" аналогично определению "главный распорядитель бюджетных средств", поскольку предусматривает, что в состав распорядителя бюджетных средств могут быть включены помимо подведомственных получателей бюджетных средств еще и подведомственные распорядители. Вместе с тем распорядитель бюджетных средств имеет право распределять бюджетные средства только между подведомственными получателями. Кроме того, представляется необоснованным отнесение к распорядителям бюджетных средств бюджетных учреждений.

Законопроект не включает в состав бюджетной классификации классификацию государственных видов государственного (муниципального) долга и государственных (муниципальных) активов. Это может привести к тому, что данные по видам задолженности не будут отражены в отчетности по исполнению федерального бюджета.

Кроме того, следует отметить необходимость разделения источников внешнего финансирования на "кредиты правительств иностранных государств", "кредиты международных финансовых организаций" и "кредиты иных субъектов международного права в иностранной валюте", поскольку указанные виды источников имеют различные механизмы заимствований, объединение же их в одну строку является, на наш взгляд, недопустимым.

Таким образом, в своем стремлении к "новому" Законопроект предлагает необоснованные новации и порой полностью исключает из текста Бюджетного кодекса "хорошо забытое старое". Например, исключение из БК РФ ст. 66, 67 и 68 ведет к отказу от деления расходов на капитальные и текущие. Целесообразность этого вызывает серьезные сомнения, поскольку подобный подход позволяет изменять при исполнении бюджета пропорции финансового обеспечения долгосрочных и текущих задач министерств и ведомств, согласованные на этапе составления проекта бюджета.

По мнению Счетной палаты, представляется необоснованным исключение из Бюджетного кодекса ст. 151 "Система органов, обладающих бюджетными полномочиями". Представляется, что определению бюджетных полномочий должен предшествовать закрытый перечень системы органов, обладающих бюджетными полномочиями. В новой редакции БК РФ органы государственного или муниципального финансового контроля указываются только как участники бюджетного процесса. Таким образом, из БК РФ исключается основополагающая норма о системе органов государственного и муниципального контроля, что не соответствует международным стандартам государственного финансового контроля. В этой связи совершенно очевидна необходимость исключения данного положения из Законопроекта и сохранения действующей нормы ст. 151 БК РФ.

Предлагаемая Законопроектом редакция ст. 184 предусматривает, что порядок и сроки составления проекта федерального бюджета устанавливаются Правительством РФ. Однако, учитывая значимость данной процедуры для стабильности бюджетного процесса, представляется целесообразным установление указанных порядка и сроков непосредственно Бюджетным кодексом и сохранение ст. 184 в действующей редакции.

Также нет достаточных оснований для упразднения ст. 272 и 273 БК РФ, касающихся рассмотрения и отклонения отчета об исполнении бюджета представительным органом. Нормы указанных статей предоставляют представительным органам право обратиться в органы прокуратуры Российской Федерации для проверки обстоятельств несоответствия исполнения бюджета принятому закону о бюджете, а законодательным (представительным) органам субъекта Федерации, органам местного самоуправления — право возбудить процедуру выражения недоверия соответствующему органу исполнительной власти и его должностным лицам, привлечения к иным формам ответственности.

Основной проблемой для гармоничного соотношения правовых норм внутри Бюджетного кодекса, а также соотношения правовых норм Кодекса с нормами иного законодательства остается вопрос о правовом регулировании отношений, связанных с применением мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Бюджетный кодекс Российской Федерации вступил в силу с 1 января 2000 г. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (КоАП РСФСР) утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 30 декабря 2001 г.

Бюджетный кодекс РФ

N 196-ФЗ, которым с 1 июля 2002 г. введен в действие Кодекс РФ об административных правонарушениях. Однако до настоящего времени, после пяти лет с момента принятия нового Кодекса об административных правонарушениях, в Бюджетном кодексе продолжают оставаться ссылки на уже недействующий КоАП РСФСР.

В своей первоначальной редакции рассматриваемый Законопроект вообще не касался раздела БК РФ, посвященного вопросам ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Столь прохладное отношение органов исполнительной власти, участвующих в работе над Законопроектом, к указанным вопросам может привести к утрате значения и даже смысла реформирования бюджетного законодательства, поскольку исполнение правил, установленных в правовых нормах, не будет обеспечено санкциями за их нарушение.

Учитывая многократные замечания и следуя логике здравого смысла, в последней редакции Законопроекта были устранены ссылки на недействующее законодательство (КоАП РСФСР). Вместе с тем качество проведенных изменений оставляет желать лучшего. Например, одним из оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства в соответствии со ст. 283 Законопроекта продолжает оставаться несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг. Между тем ст. 177 БК РФ "Нормативы финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг" Законопроектом предлагается исключить.

Формальной замены в текстах статей "КоАП РСФСР" на "КоАП РФ" явно недостаточно. Ссылки на КоАП РФ в ст. 292 — 300, 302 — 306 БК РФ не приведут к ожидаемому результату, поскольку меры ответственности, предусмотренные указанными статьями, в КоАП РФ не установлены.

Обобщая изложенное, следует заметить, что, несмотря на многие положительные стороны проводимой бюджетной реформы, исполнительная власть не смогла удержаться от соблазна получения дополнительной части "одеяла полномочий". Безусловно, гораздо легче работать, когда сам определяешь план работы, сам его исполняешь, а также контролируешь исполнение при отсутствии ответственности за соблюдение условий работы и полученный результат. Остается надеяться, что обращение к положениям Конституции России поможет избавиться от вредных искушений и направит мысли на свершение деяний в общегосударственных интересах.

Бюджетный кодекс Российской Федерации

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *