Основные направления деятельности счетной палаты РФ

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Счетная палата Российской Федерации как орган парламентарского контроля»

Актуальность темы исследования. Государственный контроль, связанный в своей работе с законодательными органами, реализует, естественно, и представляемый ими интерес. В частности, Счетная палата, образованная Федеральным Собранием Российской Федерации, действует, разумеется, в интересах Парламента. В этом случае контроль, организованный в качестве государственного, приобретает общественный авторитет и претерпевает в своем развитии своеобразную диалектику: оставаясь государственным, он становится вместе с тем и контролем общественным (народным) в высшем смысле этого слова.

Особое место в системе финансового контроля со стороны представительных органов принадлежит Счетной палате РФ, деятельность которой определяется Федеральным Законом, принятым 11 января 1995 г. Это не зависимый от Правительства и постоянно действующий орган государственного финансового контроля, наделенный широкими полномочиями и подотчетный Федеральному Собранию РФ.

Связь Счетной палаты, как органа финансового контроля, с Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания проходит по различным путям. Наиболее обычен из них следующий. Счетная палата составляет отчет по исполнению годового бюджета, который представляет Федеральному Собранию. Депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации приобретают знания об истинном положении финансового хозяйства через указанный отчет и сопровождающие его объяснительные записки. Комитеты Совета Федерации по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности и комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам проводят проверку контрольного отчета, после чего принимается соответствующее постановление, которым этот отчет утверждается.

Таким образом, Счетная палата становится авторитетным экспертом для актов того высшего контроля, который производят законодательные органы власти. Финансовый контроль является, следовательно, существенным и даже основным элементом общего парламентского контроля.

Конституционно-правовой статус Счетной палаты, представляя собой совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции Российской Федерации, других законодательных актах, характеризует ее положение в системе органов государственной власти, включая в себя ряд составных элементов. Из них на первое место следует поставить нормы о социальном назначении высшего органа финансового контроля, которые охватывают его цели, принципы деятельности и задачи. Вторую часть образуют нормы, устанавливающие основные направления деятельности Счетной палаты и ее конкретные полномочия. Особое значение имеют нормы о формировании Счетной палаты. Самостоятельный элемент статуса Счетной палаты составляют правила, касающиеся ее внутреннего устройства. И, наконец, статус Счетной палаты включает процедурные вопросы ее деятельности. Таким образом, исчерпывающая характеристика конституционно-правового статуса Счетной палаты предполагает рассмотрение широкого спектра вопросов.

Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. В своей деятельности Счетная палата руководствуется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом, другими законами

Российской Федерации.

Одним из основных условий осуществления эффективного финансового контроля является независимость Счетной палаты. Согласно п. 3 ст. 5 Лимской декларации: «Учреждение высшего контрольного органа и необходимая степень его независимости должны быть заложены в Конституции, детально могут быть установлены соответствующим законом. В частности, соответствующая юридическая защита Верховного суда должна быть гарантирована против любого вмешательства, подрывающего независимость и контрольные полномочия высшего контрольного органа». Независимость как принцип функционирования государственного финансового контроля включает в себя институциональную независимость Счетной палаты (как государственного института в системе функционального разделения властей), финансовую независимость и персональную независимость ее членов и ревизорских кадров. Степень независимости и методы ее обеспечения могут быть различными. Однако для обеспечения действенной и прочной независимости финансового контроля важно, чтобы независимость высшего органа финансового контроля была закреплена в положениях Конституции и более детально — в соответствующем законе.

Финансовая независимость является главным условием самостоятельности Счетной палаты, так как ограничения материального обеспечения влекут за собой снижение уровня коэффициента его практической функциональной деятельности. Следуя международной практике и принципам Лимской декларации, предоставление финансовых средств на покрытие расходов на кадровые и материальные нужды Счетной палаты должно регулироваться законодательным путем. «Средства на содержание Счетной палаты предусматриваются в федеральном бюджете отдельной строкой». Однако, кто именно устанавливает величину бюджетных средств и кто должен это утвердить — об этом в Законе ничего не сказано.

Финансовое положение и тем более независимость российской Счетной палаты на практике слишком далеки от того, что закреплено в Законе о ее статусе. Этот вопрос не нашел своего решения и в новой редакции ст. 30 Закона, предложенной самой Счетной палатой и находящейся на обсуждении палат Федерального Собрания. Новая редакция ст. 30 в ее проекте гласит: «Средства на содержания Счетной палаты предусматриваются в федеральном бюджете отдельной строкой и перечисляются Главным управлением федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации Счетной палате ежемесячно в размере 1/12 от объема, установленного Федеральным законом «О Федеральном бюджете на соответствующий год». Далее, касаясь вопросов, связанных с возможными фактами ненадлежащего использования федеральным казначейством своих обязанностей по данному вопросу, абз. 2 новой редакции ст. 30 предусматривает: «В случае неперечисления или неполного перечисления указанные средства списываются со счета Главного управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации в бесспорном (обязательном) порядке инкассовыми поручениями Счетной палаты».

Существующие в настоящее время правовые условия в целом позволяют Счетной палате РФ выполнять возложенные на нее задачи, однако внесение в действующее законодательство некоторых изменений и дополнений позволило бы лучше реализовать потенциал государственной системы обеспечения сохранности и эффективного целевого использования бюджетных средств и государственной собственности.

Степень научной разработанности и круг источников. Правовое обеспечение государственного финансового контроля в Российской Федерации и, в частности, парламентского финансового контроля, осуществляемого Счетной палатой РФ, на федеральном и региональном уровнях в условиях переходной экономики представляется чрезвычайно важной задачей, а потому требует постоянного и пристального внимания научной общественности.

Основной проблемой, связанной с осуществлением государственного контроля, является проблема эффективности, причем категория эффективности в данном случае имеет двойное толкование: эффективность использования бюджетных средств и эффективность самого государственного финансового контроля. В этой связи становится очевидной необходимость поиска и рационального применения средств по повышению этих аспектов эффективности осуществления финансового контроля Счетной палатой РФ.

Помимо теоретических исследований, источниками настоящей работы стали нормы действующего законодательства Российской Федерации, международные правовые акты, исторические документы, статистические данные. Теоретические выводы и практические предложения автора основаны на материалах социологических исследований, отчетов государственных органов, сообщений периодической печати и других источниках. Не остались без внимания проекты нормативных актов, законодательные предложения.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является совокупность правовых отношений, регулирующих взаимодействие Счетной палаты Российской Федерации с другими органами государственной власти, участвующими в бюджетном процессе.

Основным предметом данного исследования являются правовые нормы, регулирующие процесс осуществления Счетной палатой Российской Федерации финансового парламентского контроля.

Цели и задачи диссертационного исследования. Диссертант в своем исследовании поставил цель выявить и определить особенности развития и функционирования высших органов парламентского контроля вообще и Счетной палаты Российской Федерации в частности, оценить характер, принципы и содержание правового статуса высшего государственного органа внешнего финансового контроля — Счетной палаты Российской Федерации, выявить проблемы на правовой базе, определяющей ее статус, найти пути усовершенствования действующего законодательства по данному вопросу.

Для достижения указанной цели автору необходимо было решить следующие задачи: рассмотреть проблемы порядка формирования и деятельности Счетной палаты Российской Федерации; определить правовое обеспечение деятельности Счетной палаты Российской Федерации как органа государственного финансового контроля; рассмотреть систему органов государственной власти, участвующих в бюджетном процессе; выявить правовые основы деятельности Счетной палаты Российской Федерации в осуществлении финансового контроля за федеральным бюджетом; исследовать организацию финансового парламентского контроля в зарубежных странах; предположить перспективы развития и совершенствования органов государственного финансового контроля.

Методологическую базу исследования составляют научные методы познания общественных процессов, сочетание системно-структурного, сравнительно-правового, конкретно-исторического, общенаучный диалектический метод познания и основанные на нем частно-научные методы: системно-структурный, конкретно-исторический, социологический, технико-юридический, лингвистический, метод сравнительного правоведения.

Используемые в диссертации методы не исключают возможности в отдельных случаях простого изложения фактов в качестве необходимой аргументации, обладающей достаточной доказательственной силой и выявляющей особенности исследуемого вопроса.

Эмпирическую базу составили анализ деятельности следующих компаний: Главного управления Центрального Банка Российской Федерации по Пермской области, Международной ассоциации высших органов финансового контроля государств-участников СНГ; анкетирование сотрудников Счетной палаты Российской Федерации, осуществленное по специальной методике и технологии. Произведен контент-анализ основных периодических изданий по вопросам финансового контроля. Автором рассмотрено более 30 заключений аудиторов Счетной палаты Российской Федерации, в частности, по вопросам проверки: использования в 2000-2001 годах средств, выделенных из федерального бюджета на содержание зарубежного аппарата министерств, ведомств, предприятий, урегулирования прав собственности за рубежом, а также доходов от консульских и иных разрешенных видов деятельности российских организаций; правильности расходования средств федерального бюджета на финансирование деятельности территориальных налоговых органов Министерства Российской Федерации по налогам и сборам; эффективного использования квот на вылов водных биологических ресурсов в исключительной экономической зоне Российской Федерации; целевого использования средств федерального бюджета, выделенных на санаторно-курортное обеспечение Министерства внутренних дел Российской Федерации; мер, принятых Росземкадастром после проведения Счетной палатой Российской Федерации проверки финансирования, целевого и эффективного использования средств федерального бюджета в 2001 году, направленных на реализацию федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра (1996-2000 годы)»; эффективности и целевого использования средств федерального бюджета, выделенных в 2001 году на содержание Управлений Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что диссертация является одним из первых комплексных исследований, в котором проанализирована деятельность Счетной палаты Российской Федерации как высшего органа финансового контроля, исследован конституционно-правовой статус данного органа. Большое значение в работе уделено основным направлениям деятельности Счетной палаты и ее конкретным полномочиям.

В диссертационном исследовании сформулированы новые теоретические выводы и практические предложения, которые и выносятся на защиту:

1. На уровне хозяйствующих субъектов государственный финансовый контроль приобретает черты финансово-хозяйственного контроля, т.е. он распространяется не только на чисто финансовую деятельность, но в определенных случаях и на хозяйственную с тем, чтобы определить правильность исчисления налогов, эффективность производства и эффективность использования бюджетных средств.

2. Высшим органам финансового контроля следует стремиться к созданию единой системы государственного финансового контроля за формированием и исполнением государственного бюджета, интегрированной в основные составляющие бюджетного процесса и предполагающей непрерывный трехлетний контрольный цикл за формированием и исполнением бюджета каждого финансового года.

3. Необходимо в более полном объеме определить в законодательстве РФ правовые основы функционирования бюджетной сферы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования взаимоотношений бюджетов различных уровней, основания и виды ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

4. Внести изменения в федеральный закон «О Центральном банке Российской федерации (Банке России)» относительно введения внешнего государственного контроля за формированием его прибыли, исполнением сметы расходов на его содержание, за организацией бухгалтерского учета и учетной политики, а также установить норму, согласно которой принятие решений об использовании и распоряжении объектами федеральной собственности должны предполагать соответствующие заключения Счетной палаты Российской Федерации.

5. В Бюджетном кодексе необходимо в кратчайшие сроки закрепить принципы разграничения расходных полномочий и ответственности между бюджетами Российской Федерации и бюджетами субъектов Российской Федерации.

6. Поскольку средства муниципальных образований, равно как и государственные средства, — это прежде всего средства, принадлежащие российскому обществу, то управление ими должно находиться под профессиональным, подотчетным обществу, внешним контролем. Мы уверены, что ни на каком уровне бюджетной системы Российской Федерации нельзя допустить зон бесконтрольного распоряжения общественными финансовыми ресурсами.

Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что ее материалы могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в этой области, в качестве методических разработок, применяемых при составлении учебных программ для подготовки специалистов в области финансового контроля.

Практическая значимость диссертации состоит в том, что данные диссертации могут быть использованы на практике в финансовых институтах России, в ходе дальнейшего совершенствования актов законодательства Российской Федерации о контроле за экономической деятельностью, а также актов финансового и административного законодательства. Кроме того, отдельные положения диссертации могут быть использованы в преподавании учебных курсов финансового, банковского и административного права.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены автором в 3 научных статьях, докладывались на научных и научно-практических конференциях и семинарах по вопросам финансового и административного права, правового регулирования и налогообложения кредитных организаций, в частности: «О противодействии легализации доходов, полученных преступным путем» (г. Екатеринбург, 2002); «Особенности налогообложения в 2002 году» (Москва, 2002); «Особенности налогообложения, отчетности и контроля финансовых компаний в г. Москве» (Москва, 2003) Международный семинар высших органов финансового контроля государств-участников СНГ (Москва, 2003); «Финансовое право и налоговый контроль» (Москва, 2002); «Перспективы развития бюджетно-финансового контроля в России» (Москва, 2002); «Участие высших органов финансового контроля в разработке государственного бюджета и контроле за его исполнением» (Москва, 2003).

Структура работы. Диссертация состоит из введения, семи параграфов, объединенных в две главы, заключения и списка литературы.

Согласно Положения о Счетной палате городского округа Домодедово

2.1. Основной задачей Счетной палаты является осуществление финансового контроля за операциями с бюджетными средствами получателей средств бюджета городского округа Домодедово, средствами администраторов источников финансирования дефицита бюджета городского округа Домодедово, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

2.2. Счетная палата осуществляет следующие основные полномочия:

1) контроль за исполнением местного бюджета;

2) экспертиза проектов местного бюджета;

3) внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета;

4) организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

5) контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими городскому округу Домодедово;

6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств местного бюджета, а также оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств местного бюджета и имущества, находящегося в муниципальной собственности;

7) финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств городского округа Домодедово, а также муниципальных программ;

8) анализ бюджетного процесса в городском округе Домодедово и подготовка предложений, направленных на его совершенствование;

9) подготовка информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в Совет депутатов городского округа Домодедово образования и главе городского округа Домодедово;

10) участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции;

11) иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами Московской области, Уставом городского округа Домодедово и нормативными правовыми актами Совета депутатов городского округа Домодедово.

2.3. Счетная палата осуществляет внешний муниципальный финансовый контроль:

1) в отношении органов местного самоуправления и муниципальных органов, муниципальных учреждений и унитарных предприятий городского округа Домодедово, а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в муниципальной собственности городского округа Домодедово;

2) в отношении иных организаций путем осуществления проверки соблюдения условий получения ими субсидий, кредитов, гарантий за счет средств бюджета городского округа Домодедово в порядке контроля за деятельностью главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета городского округа Домодедово, предоставивших указанные средства, в случаях, если возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счет средств городского округа Домодедово.

2.4. Требования и запросы должностных лиц Счетной палаты связанные с осуществлением ими своих должностных полномочий, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством Московской области, муниципальными нормативными правовыми актами, являются обязательными для исполнения органами местного самоуправления и муниципальными органами, организациями, в отношении которых осуществляется внешний муниципальный финансовый контроль (далее также — проверяемые органы и организации).

Проверяемые органы и организации, их должностные лица в установленные законами Московской области сроки обязаны представлять в Счетную палату по ее запросам информацию, документы и материалы, необходимые для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Запросы, указанные в абзаце втором настоящего пункта направляются Счетной палатой в порядке, предусмотренном законами Московской области и регламентом Счетной палаты.

Счетная палата не вправе запрашивать информацию, документы и материалы, если такие информация, документы и материалы ранее уже были им представлены.

2.5. Внешний муниципальный финансовый контроль осуществляется Счетной палатой в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий.

2.6. При проведении контрольного мероприятия Счетной палатой составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) Счетной палатой составляется отчет.

Акты, составленные Счетной палатой при проведении контрольных мероприятий, доводятся до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. Пояснения и замечания руководителей проверяемых органов и организаций, представленные в срок, установленный законами Московской области, прилагаются к актам и в дальнейшем являются их неотъемлемой частью.

2.7. При проведении экспертно-аналитического мероприятия Счетной палатой составляются отчет или заключение.

2.8. В случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению должностными лицами Счетной палаты контрольных мероприятий Счетная палата направляет в органы государственной власти и государственные органы Московской области, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписание.

Предписание Счетной палаты должно содержать указание на конкретные допущенные нарушения и конкретные основания вынесения предписания. Предписание Счетной палаты подписывается председателем Счетной палаты либо его заместителем.

2.9. В случае, если при проведении контрольных мероприятий выявлены факты незаконного использования средств местного бюджета, в которых усматриваются признаки преступления или коррупционного правонарушения, Счетная палата в установленном порядке незамедлительно передает материалы контрольных мероприятий в правоохранительные органы.

2.10. Счетная палата при осуществлении внешнего муниципального финансового контроля руководствуется Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, законодательством Московской области, муниципальными нормативными правовыми актами, а также стандартами внешнего муниципального финансового контроля.

2.11. Счетная палата осуществляют свою деятельность на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ею самостоятельно.

2.12. Планирование деятельности Счетной палаты осуществляется с учетом результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также на основании поручений Совета депутатов городского округа Домодедово, предложений и запросов главы городского округа Домодедово.

Ознакомиться с Решениями Совета депутатов городского округа Домодедово по вопросам Счетной палаты можно по .

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *