Признание акта недействительным

СТ 13 ГК РФ

Ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 настоящего Кодекса.

Комментарий к Ст. 13 Гражданского кодекса РФ

1. Комментируемая статья регламентирует осуществление такого способа защиты гражданских прав, как признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления.

Положения комментируемой статьи представляют собой гражданско-правовые гарантии реализации нормы ч. 2 ст.

Защита документов

46 Конституции РФ, предусматривающей, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

При этом, как отметил Конституционный Суд РФ в своем Определении от 18.07.2006 N 367-О, положение ст. 13 ГК РФ предусматривает возможность защиты не только прав, но и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица и не препятствует защите интересов фактического владельца при наличии предусмотренных на то законом оснований.

2. В комментируемой статье говорится о двух видах актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые могут быть признаны судом недействительными, — нормативные и ненормативные акты.

Согласно разъяснениям Пленума ВС РФ, содержащимся в п. 9 Постановления от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Соответственно, при оценке акта на предмет относимости его к разряду нормативных или нет, полагаем возможным в качестве ориентира учитывать вышеуказанные разъяснения Пленума ВС РФ, поскольку комментируемая статья предоставляет исключительно суду право признавать ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт недействительными.

В то же время необходимо отметить, что вышеуказанные критерии деления актов государственных органов и органов местного самоуправления носят общий характер и не являются универсальными. В связи с чем, например, в Постановлении Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" в целях формирования единообразной практики ВАС РФ выделил ряд актов органов публичной власти, отнеся их к разряду нормативных и ненормативных соответственно. Так, акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении (принятии) генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов РФ, Российской Федерации отнесены к нормативным актам, поскольку они затрагивают права неопределенного круга лиц и рассчитаны на неоднократное применение.

Акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории (охранных, защитных зон), о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд отнесены к ненормативным актам, поскольку не содержат норм права и не устанавливают правил поведения, а представляют собой акты применения к земельным участкам (землям) в границах определяемой соответствующим актом территории специального правового режима, предусмотренного законом или иным нормативным правовым актом.

3. Весьма важной для понимания роли суда в признании акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, а также возможности в последующем восстановить нарушенное право либо защитить его иными способами, предусмотренными ст. 12 ГК РФ, представляется позиция Конституционного Суда РФ, изложенная в Определении от 12.05.2005 N 244-О.

В названном Определении Конституционный Суд РФ отметил, что суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, признанного по решению органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего данный нормативный правовой акт, утратившим силу после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией РФ, законами и иными нормативными правовыми актами.

Как указал Конституционный Суд РФ, прекращение производства по делу о признании недействующим нормативного правового акта на основании одного лишь факта утраты им юридической силы приводило бы, по сути, к отказу заявителю в судебной защите его прав и свобод, с нарушением которых он связывает свое обращение в суд, и не отвечало бы имеющей место в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, публичной потребности в разрешении спора о законности оспариваемого нормативного правового акта по существу.

4. В комментируемой статье прямо указано, что в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными ст. 12 ГК РФ.

Процессуальные нормы, регулирующие аспекты признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления, содержатся в АПК РФ (см. гл. 23 "Рассмотрение Судом по интеллектуальным правам дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами") и в КАС РФ (см. гл. 21 "Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

5. Судебная практика:

— Определение КС РФ от 28.01.2016 N 146-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы акционерного общества "Лесопромышленный комплекс "Тындалес" на нарушение конституционных прав и свобод положениями статей 13, 51, 196, 199 и 200 Гражданского кодекса Российской Федерации, частями 2 и 3 статьи 47 и статьей 77 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

— Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2015) (утв. Президиумом ВС РФ 25.11.2015) (см. п. 3);

— информационное письмо Президиума ВАС РФ от 21.12.2005 N 104 "Обзор практики применения арбитражными судами норм Гражданского кодекса РФ о некоторых основаниях прекращения обязательств" (см. п. 4).

Ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 настоящего Кодекса.

Комментарий к статье 13

1. Предусмотренный данной статьей способ защиты давно известен, широко и последовательно применялся в практике арбитражных судов. Подведомственность данных дел арбитражному суду предусмотрена гл. 24 АПК. Суды общей юрисдикции осуществляют контроль за правомерностью актов, принимаемых государственными органами, общественными организациями и должностными лицами в порядке, предусмотренном нормами гл. 25 ГПК. Третейские суды споры в сфере управления, вытекающие из административно-правовых отношений, не рассматривают.

2. Под ненормативными актами, которые могут быть признаны судом недействительными, понимаются предусмотренные подп. 2 п. 1 ст. 8 ГК акты, являющиеся основанием возникновения гражданских правоотношений, т.е. действия — юридические факты, совершаемые государственными органами любого уровня, начиная от Президента РФ до органов местного самоуправления. Форма акта не имеет значения. Ненормативными актами могут быть распоряжения, постановления, приказы, указания, письма, телеграммы и другие документы, содержащие соответствующее распорядительное действие, касающееся гражданских прав и обязанностей.

3. В суды общей юрисдикции и арбитражные суды часто обращаются юридические лица по поводу актов, изданных государственными комитетами, министерствами РФ, комитетами и другими органами управления субъектов РФ, органами местного самоуправления, например о недействительности актов налоговых инспекций вплоть до Государственной налоговой инспекции РФ, таможенных органов, органов Минфина России, указаний ЦБ РФ, актов руководителей исполнительной власти в регионах.

Пленум ВАС РФ, принимая постановления по важнейшим вопросам деятельности арбитражных судов, неоднократно давал указания по поводу судебного признания недействительными актов государственных и иных органов, в их числе Постановление от 25.02.1998 N 8 &#171;О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав&#187; <1>, в котором содержались указания об оценке распорядительных действий Госкомимущества России и его органов на местах. В Постановлении от 21.10.1993 N 22 &#171;О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР &#171;Об охране окружающей природной среды&#187; (в ред. от 10.04.2000) <2> давались указания об оценке решений соответствующих органов о наложении административного штрафа за экологические правонарушения. Соответствующие указания в практике применения ст. 13 ГК даны в совместном Постановлении Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8.

<1> ВВАС РФ. 1994. N 3; 2000. N 6.

<2> ВВАС РФ. 1993. N 6.

Разъяснения ВАС РФ по наиболее важным вопросам применения в судебной арбитражной практике данного способа защиты содержатся в ряде его информационных писем. В письме от 20.05.1993 N С-13/ОП-167 <1> указывалось на обязанности арбитражных судов принимать к рассмотрению заявления о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, в которых не указано, на какие конкретно предприятия и организации эти акты распространяются, если такими актами нарушены права заявителя.

<1> ВАС РФ. 1993. N 6.

Разъяснения о подведомственности арбитражным судам дел, связанных с обжалованием постановлений административных комиссий, созданных в соответствии с административным законодательством, о привлечении индивидуальных предпринимателей к административной ответственности были даны в информационном письме от 12.05.1999 N 40 <1>.

<1> ВАС РФ. 1999. N 7.

Разъяснения ВАС РФ не носят обязательного характера, но в силу их авторитетности и правильности по существу широко применяются в судебной арбитражной практике.

4. Суды общей юрисдикции, рассматривая дела по жалобам на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан, при принятии и исполнении решений руководствуются ст. 245 ГПК.

Государственный орган по решению суда обязан устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина. Независимо от исполнения государственным органом указания суда акт, нарушающий права и свободы граждан, с момента вступления в законную силу решений суда считается не действующим полностью или в части.

5. Кроме ненормативных актов согласно комментируемой статье в случаях, прямо предусмотренных законом, могут признаваться недействительными и нормативные акты.

Арбитражные суды имеют право рассматривать заявления об оспаривании нормативных актов, затрагивающих права и законные интересы заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражных судов. Порядок разбирательства таких дел установлен гл. 23 АПК. НК отнес к компетенции арбитражных судов рассмотрение дел о недействительности нормативных актов, принятых налоговыми органами (ст. 138 НК).

Судам общей юрисдикции такое право предоставлено ГПК (ст. ст. 245 &#8212; 258). В отличие от АПК суды общей юрисдикции обладают более широким правом в этой сфере. Согласно ст. 245 ГПК суд рассматривает предусмотренные непосредственно в ГПК дела, возникающие из публичных правоотношений, а также иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению судов общей юрисдикции.

Суды не вправе рассматривать жалобы на индивидуальные и нормативные акты, проверка которых отнесена к исключительной компетенции КС РФ; акты, касающиеся обеспечения обороны и государственной безопасности РФ, а также те, в отношении которых предусмотрен иной порядок судебного обжалования.

Представляется, что нет оснований для столь разного подхода к применению норм комментируемой статьи в части, относящейся к нормативным актам, применительно к судам общей юрисдикции и арбитражным судам. Необходимо, чтобы аналогичным правом в экономической сфере обладали и арбитражные суды.

6. В комментируемой статье говорится только о ненормативных и нормативных актах, принимаемых государственными органами и органами местного самоуправления. Однако это не означает, что акты негосударственных органов, нарушающие гражданские права и не соответствующие закону, не могут быть признаны недействительными, например акты, издаваемые общественными организациями, органами управления хозяйственных обществ и товариществ, производственных и потребительских кооперативов, их союзов, иных союзов и ассоциаций и др. В соответствии со ст. 12 ГК защита может осуществляться иными способами, предусмотренными законом. В ст. 29 АПК установлена подведомственность арбитражному суду возникающих в сфере управления споров о признании недействительными (полностью или частично) актов государственных и иных органов. В Законе РФ от 27.04.1993 N 4866-1 &#171;Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан&#187; (в ред. от 14.12.1995) <1> предусмотрено право граждан обжаловать в суд действия и решения учреждений, предприятий, их объединений, общественных объединений или должностных лиц, нарушающие их права и свободы.

<1> Ведомости РФ. 1993. N 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. N 51. Ст. 4970.

7. Абзац 2 комментируемой статьи допускает применение наряду с прямо предусмотренными в ней способами защиты также любых иных способов, упомянутых в ст. 12 ГК, в частности возмещение убытков, восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и др. Признание судом недействительным ненормативного или нормативного акта означает, что он не создал юридических последствий с момента его принятия. Даже если государственный орган или орган местного самоуправления не отменит изданный с нарушением закона акт, заинтересованное лицо вправе его не применять.

Новая редакция Ст. 13 ГК РФ

Ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 настоящего Кодекса.

Комментарий к Ст. 13 ГК РФ

1. Любой акт органа государственной власти или местного самоуправления по определению изначально целесообразен и правомерен. Отправление публичной власти неизбежно влечет последствия, в том числе и неблагоприятные для отдельных лиц. Тем не менее признание такого акта недействительным может быть (не обязательно) осуществлено судом при наличии двух оснований:

а) несоответствие закону или правовым актам;

б) нарушение прав и интересов субъекта.

2. Рассматриваемый способ защиты гражданских прав следует отличать от схожего, но иного — неприменения судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону. Отличия могут быть не только процессуального характера (предмет иска в суде), но и гражданско-правового, поскольку при признании акта недействительным устраняется дальнейшее нарушение прав не только заявителя, но и иных лиц.

3. Признание недействительным акта органа государственной или муниципальной власти, как правило, не является основной целью защиты нарушаемого права. Главная задача — восстановить нарушенное право. Вследствие этого комментируемая норма предусматривает данный способ защиты как предварительный (но необходимый) для дальнейшего восстановления права.

Судебная практика.

Если суд установит, что оспариваемый акт не соответствует закону или иным правовым актам и ограничивает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, то в соответствии со статьей 13 ГК он может признать такой акт недействительным. В таком же порядке должны признаваться недействительными акты, содержащие ограничения перемещения товаров, услуг и финансовых средств, имея в виду, что указанные ограничения могут вводиться только в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (пункт 3 статьи 1 ГК РФ) (Постановление Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 01.07.1996 N 6/8).

Другой комментарий к Ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации

1. В комментируемой статье конкретизированы положения ст. 46 Конституции РФ, гарантирующей каждому право обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.

Порядок осуществления этого права гражданами и юридическими лицами установлен соответственно в ГПК и АПК.

2. Требование о признании ненормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным может быть предъявлено всегда, а нормативного — только в случаях, предусмотренных законом.

Право обжаловать нормативные акты предоставлено гражданам Законом РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (Ведомости РФ. 1993. N 9. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. N 51. Ст. 4970) и ст. ст. 254 — 258 ГПК. Закона, предоставляющего юридическим лицам аналогичное право прямого обжалования нормативных актов, пока не существует.

3. При применении ст. 13 ГК необходимо учитывать, что в силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и п. 2 ст. 1 ГК ограничение гражданских прав допустимо лишь на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Если суд установит, что оспариваемый акт не соответствует закону или иным правовым актам и ограничивает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, этот акт в соответствии со ст. 13 ГК может быть признан недействительным.

В таком же порядке должны признаваться недействительными акты, содержащие ограничение перемещения товаров, услуг и финансовых средств, имея в виду, что указанные ограничения могут вводиться только в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (п. 3 ст. 1 ГК РФ).

4. Основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

5. Учитывая, что правила, установленные гражданским законодательством, применяются к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом (абз. 4 п. 1 ст. 2 ГК РФ), заявления указанных лиц о признании недействительными актов государственных органов и органов местного самоуправления должны приниматься судами и рассматриваться в общем порядке.

6. Поскольку защита нарушенных или оспариваемых гражданских прав осуществляется судом, судами должны приниматься иски граждан и юридических лиц о признании недействительными актов, изданных органами управления юридических лиц, если эти акты не соответствуют закону или иным нормативным правовым актам и нарушают права и охраняемые законом интересы этих граждан и юридических лиц, так как такие споры вытекают из гражданских правоотношений. В частности, подлежат рассмотрению судами споры по искам о признании недействительными решений собраний акционеров, правления и иных органов акционерного общества, нарушающих права акционеров, предусмотренные законодательством.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *