Реформа государственного управления

Пути реформирования государственного управления в современной России

Стр 1 из 2

В начале 21 века в России стала формироваться идея о пересмотре сущности государственного управления, его целях, задачах, результатах, роли человека и общества в механизме государственного управления. Эта идея говорила о том, что смысл государства — развитие каждого человека, общество в целом. Сильное государство и стабильное его функционирование зависит от развитого общества и благосостояние его граждан. Поэтому сущность государства –оказание услуг человеку, обществу, а это не возможно без привлечения человека и общества в государственное управление. Многие теоретики государства склонны относить коренные изменения в истории развития государств к определенным личностям, мы же, не преуменьшая роль и значение личности на ход развития того или иного государства, связываем коренные изменения, реформирования государства с объективными условиями и необходимостью. Развал СССР, кризис России как государства, предопределили коренное реформирование системы государственного управления в начале 21 века.

Осенью 2000 года при Государственном совете РФ была создана рабочая группа подготовке предложений о системе реформирования органов государственной власти и управления. В конце января 2001 года президенту РФ был представлен доклад «Путь к эффективному государству. План преобразования системы государственной власти и управления в РФ», где были сформулированы задачи и подходы к реконструкции и оптимизации системы власти, прежде всего исполнительной. В июле 2003 г. был радикально переделан Федеральный Закон 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части перераспределения компетенции между органами Федерации и субъектов.

Началом реформирования административной системы является Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 — 2004 годах».


Были определены приоритетные направления административной реформы в 2003 — 2004 годах, в которых было выражено ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования. Исключалось дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти. Было заявлено о развитие системы саморегулируемых (СРО) организаций в области экономики. И, хотя, в общем значении выражалось организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам. Кроме того, административная реформа стала рассматриваться как неотъемлемая составная часть стратегического курса на инновационное развитие.

В качестве координационного органа Постановлением Правительства РФ от 31.07.2003 г. №451 создана Правительственная комиссия по проведению административной реформы, которая функционирует в настоящее время. Одной из основных задач была организация подготовки и осуществление анализа предложений по вопросам ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства и прекращения избыточного государственного регулирования. Применения оценки эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также руководителей указанных органов, реформирования и развития системы государственной службы, совершенствования системы государственного управления, рассматривает указанные предложения и принимает по ним решения.

В теоретических кругах стали говорить о развитии маркетинговой теории развития государственного управления, о пересмотре роли и значении сущности государственного управления, о переходе с традиционного административного понимания управления на государственное управление, как системы предоставления услуг.

Впервые нормативно была преду­смотрена функция по оказанию государственных услуг Указом Президента РФ № 314 от 20 мая 2004г. (с изменениями на 12 мая 2016 года) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». «Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами».

Дальнейшее развитие идеи государственного управления на основе предоставления государственных услуг и влияния общества на государственное управление получило в «Концепции административной реформы РФ 2006-2010г». И, хотя, в основе она была направлена на развитие и создание организационных, нормативно-правовых и методических основ разработки, принятия и применения процедур управления по результатам, модернизацию системы информационного обеспечения органов исполнительной власти. Был обозначен переход федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на предоставление государственных услуг с использованием телекоммуникационных технологий, организацию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в целях предоставления государственных и муниципальных услуг.

В ходе реализации концепции заслуживают интерес — разработка Административного регламента, как пошаговое, алгоритмическое описание оптимизированного процесса исполнения функции или оказания услуги, включающее критерии принятия решений и детальную характеристику конечного результата в виде стандарта исполнения. По оценкам экспертов, информационная роль административных регламентов на том этапе реформы была революционной. Гражданское общество впервые получило возможность заглянуть внутрь бюрократической машины, остававшейся до недавнего времени абсолютно закрытой, способной по своему усмотрению расширять собственные полномочия. Открытость регламентов обеспечила беспрецедентный уровень открытости бюрократии. Кроме этого, идея оценки деятельности руководителей для всех уровнях руководства как инструмент достижения соглашения в сферах, требующих особых усилий руководства в управлении на результат.

В Концепции административной реформы было определено, что одним из показателей достижения целей административной реформы является, прежде всего, оценка гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг. Предполагалось в результате проведения административной реформы повысить степень удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг к 2008 году до 50 процентов и к 2010 году — не менее чем до 70 процентов. Для оценки системы государственного управления в Российской Федерации предполагалось использовать такой показатель, как эффективность государственного управления — показатель отражающий качество государственных услуг, качественные характеристики государственных институтов, компетенцию государственных служащих, уровень доверия к политике, проводимой правительством, и др.

Следующим шагом, влияющим, в реформировании системы государственного управления на основе предоставления услуг гражданам и взаимодействия с гражданами была федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 — 2013 годы)». Где в числе приоритетных задач являлось:

— формирование системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих;

— создание системы контроля деятельности государственных служащих со стороны институтов гражданского общества;

— выработка оптимальной системы взаимодействия институтов гражданского общества и средств массовой информации с государственными органами, исключающей возможность неправомерного вмешательства в деятельность государственных служащих;

Из ожидаемых результатов было — обеспечение открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю.

При этом и определялась эффективность деятельности государственных органов, которая должна была быть увязана с конкретными количественными показателями, выраженными в Указе Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» от 12 августа 2012 г. №1199. Говорилось об оценке населением деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Наиболее ожидаемым, но не оправдавшим, свое появление, с точки зрения реформирования системы государственного и муниципального управления, является федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».Планировалось, что он станет важной вехой перехода к развитию гражданского общества, приватизацией и передачей части государственных и муниципальных услуг бизнес – сообществу, общественным организациям, но он явился инструментом «облегчения» в административном управлении, ее «совершенствованием». «Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия (далее — органы местного самоуправления)».

Закон открыл новые направление в системе административного управления. Определялась сущность государственной услуги. «Государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее — государственная услуга), — деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее — органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Данный закон определил, что направление реформы государственного управления – снижение административных барьеров в системе административного государственного управления.

Дальнейшим шагом в совершенствовании административной модели управления стала «Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных услуг на 2011-2013 годы», утвержденная Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»

Распоряжением Правительства РФ от 10.06.2011 г. №1021-р,»Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 — 2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции». По сути, утверждался комплекс мероприятий, на развитие предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде, но в административной системе управления.

Целями Концепции являлись:

— снижение административных барьеров;

— повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг.

Для достижения поставленных целей необходимо решение задач по следующим направлениям:

— реализация общесистемных мер снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг;

— оптимизация механизмов осуществления функций органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;

— совершенствование разрешительной и контрольно-надзорной деятельности в различных сферах общественных отношений;

— развитие механизмов, направленных на управление процессом реализации настоящей Концепции.

Последующее Распоряжение Правительства РФ от 25.12.2013 г. №2516-р «Об утверждении Концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде»закрепило тенденцию развития информационных технологий в государственном управлении административным характером предоставления и реализации государственных и муниципальных услуг.

Полномочия и деятельность органов исполнительной власти регулируется, во-первых, Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 03.07.2016) «О Правительстве Российской Федерации», и. во – вторых, указом президента в новой редакции «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями на 12 мая 2016 года).

Если говорить о Правительстве РФ, то сущность его деятельности выражена в статье 4 ФКЗ РФот 17.12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 03.07.2016). «В пределах своих полномочий организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации».

Полномочия Правительства РФ выражены в Главе 3 ФКЗ-2:

— полномочия по руководству органами исполнительной власти (ст.12);

— общие Полномочия Правительства РФ в статье 13ФКЗ:

организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации;

осуществляет регулирование в социально-экономической сфере;

обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов;

формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию;

реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.

— конкретные сферы деятельности и полномочия в этих сферах определены в статьях 14-22, данной главы.

Указом Президента РФ определено, что «в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства». Указ определил функции федеральных органов исполнительной власти и рекомендовал их исполнительным органам субъектов федерации: функции по принятию нормативных правовых актов; функции по контролю и надзору; функциями по управлению государственным имуществом; функции по оказанию государственных услуг.

Раскрыл их сущность:

а) под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;

б) под функциями по контролю и надзору понимаются:

осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов;

г) под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;

д) под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами (подпункт в редакции, введенной в действие с 22 мая 2004 года Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 года N 649.

Постановлением Правительства РФ от 15.10.2016 N 1050 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» (вместе с «Положением об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации») началась новая модель деятельности федеральных органов исполнительной власти РФ, которая рекомендована органам исполнительной власти субъекта федерации.

Еще в июне 2016 года был создан Совет при президенте РФ «По стратегическому развитию и приоритетным проектам». Задача которого, была — повысить эффективность работы Правительства РФ, федеральных исполнительных органов и сосредоточить усилия на первоочередных решениях, по возможности – безотлагательного.

Приоритетными направлениями были выражены: образование, здравоохранение, жильё, ЖКХ, дороги, международная кооперация, производительность труда, развитие малого бизнеса, экология и развитие моногородов, контрольная и надзорная деятельность.

Определились по всем направлениям конкретные – задачи, целевые показатели, необходимые ресурсы, объём финансирования и т.д.

30 сентября Председатель Правительства РФ Дмитрий Медведев заявил, что необходимо «поменять всю систему государственного управления». Эффективность государственного управления планируется достичь за счёт взаимодействия участников проектных групп напрямую, невзирая на ведомственную принадлежность.

В результате намечается решать управленческие вопросы, по словам Медведева, «без долгих и, как правило, избыточных согласований». Предполагается, что за счёт финансирования проекта (средства выделяются на реализацию проекта, а не каждому ведомству на решение его задач) удастся сократить бюджетные расходы. Кроме того, реализация проектного управления позволит своевременно выявить и оценить риски, принять меры по их нейтрализации, контролировать ход выполнения проекта и вносить необходимые управленческие коррективы.

Постановлением Правительства РФ определяется:

— Во-первых, создание постоянных органов управления проектной деятельностью. На высшем уровне — это президиум Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам, формирующий список приоритетных проектов и оценивающий ход их реализации. Затем

Департамент проектной деятельности Правительства РФ — федеральный проектный офис, обеспечивающий деятельность Совета, координирующий работу по проектам и занимающийся внедрением методов проектного управления и соответствующих информационных технологий.

Аналогичные структуры – координационный орган и проектный офис – будут создаваться в каждом федеральном ведомстве.

Функции проектного офиса будет брать на себя специальное подразделение министерства или подведомственная организация. Проектные офисы будут также отвечать за аккумулирование компетенций в сфере проектного управления и формирование кадрового резерва в этой области.

Для сохранения единства проектной работы в состав ведомственного координационного органа обязательно входит представитель федерального проектного офиса.

Во-вторых, для каждого проекта создаются временные органы управления. Это проектный комитет, возглавляемый куратором проекта из числа вице-премьеров.

Задача проектного комитета – координация работы, утверждение сводных планов и паспортов проектов, мониторинг хода реализации, подготовка проектов необходимых нормативных актов.

В постановлении Правительства РФ подчёркивается, что решения проектного комитета приоритетного проекта обязательны для исполнения федеральными органами исполнительной власти. Решения проектного комитета вступают в силу через три дня после подписания.

В каждом проекте указывается функциональный заказчик — ведомство, заинтересованное в результатах проекта. Заказчик определяет требования к результатам проекта, согласовывает показатели эффективности, осуществляет приёмку промежуточных результатов.

Руководитель проекта — заместитель министра, осуществляет оперативное управление реализацией проекта: организует работу, контролирует сроки, качество и ресурсы, актуализирует данные в автоматизированной информационной системе, осуществляет мониторинг, формирует отчётность и курирует выполнение проектов более низкого уровня.

Может быть назначено старшее должностное лицо его статус — заместитель председателя проектного комитета.

Он взаимодействует с куратором и руководителем проекта и занимается, в основном, координацией и консультационной работой.

(сделано это для того, чтобы «увеличить вес проекта»: например, если в роли руководителя проекта выступает директор какого-то департамента конкретного министерства, то старшим должностным лицом может быть назначен заместитель министра).

Кроме этого вводится администратор проекта. Это может быть как один человек, так и целое структурное подразделение. Задача администратора проекта – осуществление организационно-технического обеспечения рабочих органов проекта.

Для реализации проекта или программы создаются рабочие органы, группы и так далее. Руководитель проекта может привлечь к работе любого сотрудника органа исполнительной власти – правда, по согласованию с его непосредственным руководителем. При этом непосредственные руководители несут персональную ответственность «за создание благоприятных условий для эффективной проектной деятельности работников» и обязаны при необходимости перераспределить нагрузку так, чтобы требуемый работник мог эффективно работать над реализацией проекта.

«В случае конфликта между должностной и проектной нагрузкой работников приоритет имеют проектные задачи», – говорится в тексте постановления. Если один и тот же сотрудник оказался занятым в нескольких проектах, например, в приоритетном (федеральном) и ведомственном, то задачи по приоритетному проекту он должен выполнять в первую очередь.

В рамках каждого проекта будут также создаваться так называемые «обеспечивающие и вспомогательные органы управления проектной деятельностью»: экспертные группы, общественно-деловые советы. Эти структуры смогут участвовать в определении требований к результатам проекта и контролировать его реализацию

До 30 апреля 2017 года будут разработаны и утверждены требования к участникам проектной деятельности в части, касающейся уровня их квалификации в сфере проектного управления. После этого будет сформирована система проверки соответствия компетенций участников проектной деятельности квалификационным требованиям.

Срок, указанный в тексте распоряжения правительства, – 1 декабря 2017 года. Все чиновники, занятые в проектной деятельности, должны будут не только овладеть необходимыми компетенциями, но и подтвердить свою квалификацию. Это значит, что им предстоит не только участвовать в проектной работе, но и учиться.

Центром компетенций проектного управления станет Научно-образовательный центр проектного менеджмента РАНХиГС.

В Центре будет накапливаться и систематизироваться отечественный и зарубежный опыт по внедрению проектного управления, вестись реестр документации. Центр компетенций будет отвечать за методологию, консультировать, а также развивать комплекс образовательных программ, готовить кадры и оценивать соответствующие компетенции.

Вместе с постановлением о порядке организации проектной деятельности правительства РФ было подписано Распоряжение Правительства РФ № 2165-р от 15.10.2016 , содержащее план первоочередных мероприятий, где указаны жесткие сроки.

Кураторы направлений должны быть определены к 1 ноября текущего года. К этой же дате должны быть сформированы общественно-деловые советы по направлениям и ведомственные проектные офисы. Разработка основных методологических документов будет завершена– к 20 октября 2016г..

К 1 декабря 2016 года должен быть подготовлен, а к 1 февраля 2017 года развёрнут прототип автоматизированной информационной системы проектной деятельности.

До конца 2016 года ключевые участники проектной деятельности посетят семинары по управлению проектами, а до 29 декабря 2017 года планируется обучить не только «ключевых», но и всех остальных участников.

Даты, которые указывали бы, когда внедрение проектного управления в Правительстве РФ можно будет считать законченным не указаны.

Постановление Правительства РФ от 15.10.2016 N 1050 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» (вместе с «Положением об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации»)

  • Постановление
  • Положение об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации
    • I. Общие положения
    • II. Инициирование приоритетных проектов (программ) и формирование портфеля приоритетных проектов (программ)
      • Предложение по приоритетному проекту (программе)
      • Паспорт приоритетного проекта (программы)
    • III. Подготовка приоритетного проекта (программы)
    • IV. Реализация приоритетного проекта (программы) и управление изменениями приоритетного проекта (программы)
    • V. Завершение приоритетного проекта (программы)
    • VI. Мониторинг реализации приоритетных проектов (программ)
    • VII. Оценка и иные контрольные мероприятия реализации приоритетных проектов (программ)
  • Функциональная структура системы управления проектной деятельностью в Правительстве Российской Федерации
    • I. Постоянные органы управления проектной деятельностью
      • Президиум Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам
      • Федеральный проектный офис
      • Ведомственный координационный орган
      • Ведомственный проектный офис
    • II. Временные органы управления проектной деятельностью
      • Куратор
      • Проектный комитет
      • Функциональный заказчик
      • Старшее должностное лицо
      • Руководитель проекта (программы)
      • Администратор проекта (программы)
      • Рабочие органы проекта (программы)
    • III. Обеспечивающие и вспомогательные органы управления проектной деятельностью
      • Общественно-деловой совет
      • Экспертная группа
      • Центр компетенций проектного управления
  • Изменения, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации

Реформирование системы государственного управления

Основным негативным проявлением ментальности управленческого аппарата является коррупция. Формирование правовой основы, системы выявления и противодействия коррупционным проявлениям в системе управления, разработка превентивного механизма, преобразование государственного аппарата из закрытой системы в открытую для взаимодействия с обществом и общественного контроля – все это задачи антикоррупционой политики государства.

Основные цели и задачи реформирования системы государственной службы Российской Федерации были сформулированы в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации в 2001 году. Нормативное регулирование проводимой реформы на федеральном уровне обеспечивается следующим нормативными актами:

1. Указ Президента РФ от 07.05.2012 N 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»;

2. Указ Президента РФ от 10.03.2009 N 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 — 2013 годы)».

На уровне автономного округа осуществляется реализация окружной долгосрочной целевой программы «Реформирование и развитие государственной гражданской службы Ямало-Ненецкого автономного округа на период 2010-2013 годов», утвержденной постановлением Администрации ЯНАО от 15.10.2009 N 554-А.

Перед реформой государственной службой стоят задачи по совершенствованию системы и структуры государственных органов, оптимизации и конкретизации их полномочий, внедрению на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы, повышению эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих.

Комплексный подход к реформированию государственного управления отражен в целях, задачах, и частичном пересечении мероприятий проведенной административной реформы, национального плана противодействия коррупции и Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)».

Национальный план противодействия коррупции

Административная реформа

Реформа государственной службы

Совершенствование государственного управления и функционирования государственного аппарата

— сокращение излишней численности государственных и муниципальных служащих с одновременным привлечением на государственную и муниципальную службу квалифицированных специалистов и созданием адекватных материальных стимулов в зависимости от объема и результатов работы;

— разработка и внедрение стандартов государственных услуг и регламентов исполнения государственных функций, а также оптимизацию и конкретизацию полномочий государственных органов и их работников, которые должны быть закреплены в административных регламентах;

— обеспечение соблюдения государственными служащими общих принципов служебного поведения, и оказание консультативной помощи по вопросам, связанным с применением на практике общих принципов служебного поведения государственных служащих

— внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;

— разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;

— реализация единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития;

— формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

— сокращение излишней численности государственных служащих с одновременным привлечением на государственную службу наиболее квалифицированных специалистов упорядочение и конкретизация полномочий государственных служащих, которые должны быть закреплены в должностных регламентах;

— совершенствование механизма, обеспечивающего соблюдение государственными служащими общих принципов служебного поведения;

— внедрение в практику кадровой работы государственных органов правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при поощрении

— внедрение эффективных технологий и современных методов кадровой работы, направленных на повышение профессиональной компетентности, мотивации и стимулирования государственных служащих

Профилактика и противодействие коррупционным проявлениям

— обеспечение деятельности комиссий по разрешению конфликта интересов;

— принятие мер по предотвращению конфликта интересов, в том числе после ухода государственного служащего с государственной службы;

— обеспечение реализации обязанности государственных служащих сообщать о ставших им известными в связи с выполнением своих должностных обязанностей случаях коррупционных или иных правонарушений;

— осуществление проверки достоверности таких сведений и сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых государственными служащими;

— проведение служебных расследований случаев коррупционных проявлений

— оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти

— совершенствование работы, направленной на приоритетное применение мер по предупреждению коррупции и борьбе с ней на государственной службе;

— разработка и введение антикоррупционных стандартов в виде установления для государственной и муниципальной службы единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений;

— развитие механизма предупреждения коррупции, выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе;

— методологическое обеспечение деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов;

— разработка механизма принятия мер по предотвращению конфликта интересов, в том числе после ухода государственного служащего с государственной службы;

— разработка процедуры, обеспечивающей проведение служебных расследований случаев коррупционных проявлений со стороны государственных служащих

Взаимодействие с гражданским обществом

— выработка оптимальной системы взаимодействия институтов гражданского общества и средств массовой информации с государственными органами, исключающей возможность неправомерного вмешательства в деятельность государственных служащих;

— создание системы контроля деятельности государственных и муниципальных служащих со стороны институтов гражданского общества

— повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;

— выработка оптимальной системы взаимодействия институтов гражданского общества и средств массовой информации с государственными органами, исключающей возможность неправомерного вмешательства в деятельность государственных служащих

— формирование системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих

— создание системы контроля деятельности государственных служащих со стороны институтов гражданского общества

gos_1 / 68.Система государственного управления в РФ и проблемы ее реформирования

68. Система государственного управления в РФ и проблемы ее реформирования.

Реформа системы государственного управления

До начала 1998 г. было подготовлено 12 вариантов административной реформы, однако текст Концепции административной реформы так не был опубликован.

На третьем этапе (1999 — 2000 гг.) Центром стратегических разработок была подготовлена Концепция государственного строительства, в которую вошли основные идеи Концепции административной реформы 1998 г.

В дальнейшем содержание Концепции государственного строительства было радикально пересмотрено. В качестве приоритетов государственной власти были выбраны другие задачи: укрепление вертикали власти, федеративных отношений, изменение верхней палаты Федерального Собрания РФ и т.д. Таким образом, административная реформа была в очередной раз отложена.

В 2000 году Президент РФ обозначил несколько проблемных задач, существующих в государственном управлении и требующих своего разрешения. Среди них: необходимость создания единой вертикали исполнительной власти, недопустимость передачи государственных функций предпринимателям, строгое соблюдение принципа профессионализма и компетенции государственными служащими, борьба с коррупцией в сфере государственного управления. Решение перечисленных задач требовало системной перестройки всей системы государственного управления не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ. Основой такой перестройки государственного механизма стала проводимая в настоящее время административная реформа, которая ознаменовала начало нового цикла в развитии государственного аппарата современной России.

Отличительная особенность развития системы государственного управления в настоящий момент заключается в придании процессу реформирования исполнительной власти характера постоянной функции государства, проводящейся как федеральными органами, так и органами исполнительной власти субъектов РФ.

В соответствии с протоколом заседания Правительства РФ от 21.10.2004 Минэкономразвития России была подготовлена и представлена в Правительство РФ Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2008 годах и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2008 годах. Распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005.

После издания указанного распоряжения начинается новый этап реформирования государственного аппарата, связанный с реализацией административной реформы.

К настоящему времени Концепцией реформы предусмотрены пять этапов реализации ее цели и задач (в 2008 г. вносились изменения продлившие срок проведения реформы до 2010 г.).

1 этап (конец 2005 г.) — разработка и принятие первоочередных нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции органов исполнительной власти, координация действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

2 этап (2006 г.) — передача ряда государственных функций саморегулируемым организациям; передача части государственных организаций с федерального на региональный уровень; разработка нормативной базы для применения процедур управления по результатам; разработка нормативных актов для совершенствования контроля и надзора процесса закупок для государственных нужд, аутсорсинга административно-управленческих процессов и др.

3 этап (2007 г.) — ликвидация и приватизация избыточных государственных функций, разработка и внедрение большинства административных регламентов в федеральных и региональных органах исполнительной власти, внедрение процедур управления по результатам приоритетных стандартов государственных услуг и др.

4 этап (2008 г.) — обеспечение широкого внедрения успешного опыта государственного управления на региональном уровне; развитие форм участия гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти, мониторинг мероприятий административной реформы.

5 этап (2009 – 2010 гг.) — создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг на территориях субъектов Российской Федерации; переход федеральных органов исполнительной власти на оказание государственных услуг в электронном виде с использованием общероссийского государственного информационного центра.

Для решения задач реформы предусмотрены мероприятия по следующим разделам: «управление по результатам», «стандартизация и регламентация», «оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции», «повышение эффективности взаимодействия государства и общества», «модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти и мониторинг административной реформы».

В соответствии с Концепцией реформы проведение вышеуказанных мероприятий обеспечит реализацию не только задач административной реформы, но и повысит эффективность всего государственного аппарата, что в значительной мере связывается с совершенствованием механизмов реализации государственных полномочий, внедрением стандартов качества и доступности государственных услуг, принятием антикоррупционного законодательства.

1. Совершенствование механизмов правоприменения

2. Проведение административной реформы

3. Активизация процессов дебюрократизации

4. Управление государственной собственностью

5. Реформирование системы природопользования

Государственная власть продолжение и высшее

проявление политической воли и власти (суверенитета) народа.

Управление осуществляется, чтобы достичь цели, поставленной

управляющим субъектом (органом государства, должностным лицом

и др.).

В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

1. В рамках социально-экономической политики правительства необходимо прежде всего реформирование компонентов судебной системы, связанных с защитой прав собственности (в том числе прав акционеров и инвесторов), разрешением корпоративных конфликтов, арбитражным и третейским судопроизводством – в целях создания и совершенствования механизмов правоприменения, исключительно важных для улучшения делового климата в стране.

Проблемы: излишнее вмешательство правоохранительных органов в деятельность экономических субъектов;

2. Реформирование административной системы, и прежде всего, исполнительной власти. Новая структура власти должна быть ориентирована на интересы развития экономики и общества. Необходимо: повысить профессиональный уровень и мотивацию госслужащих, ввести систему бюджетирования по результатам; расширить участие институтов гражданского общества в выработке важнейших решений; обеспечить максимальную прозрачность при выполнении процедур…

3. Одной из наиболее острых проблем, негативно влияющих на предпринимательский климат, является излишнее административное вмешательство государства в деятельность хозяйствующих субъектов.

Устранение административных барьеров на начало ведение бизнеса в более общем контексте реформы всей системы государственного управления является приоритетным направлением экономической политики.

Основными направлениями реформирования системы государственного регулирования предпринимательской деятельности:1. Изменение подходов к введению нового государственного регулирования хозяйственной деятельности; 2. Необходимо четкое разделение государственных контрольных и надзорных полномочий между федеральным и региональным уровнями власти; 3. Совершенствование системы государственной регистрации субъектов предпринимательства. 4. Приоритетной задачей в этой сфере является сокращение обязательной сертификации до минимального уровня, обеспечивающего безопасность продукции. При этом механизм взаимодействия государства и субъектов предпринимательства должен быть основан на принципе применения государственного регулирования только в случае неэффективности рыночных механизмов. 5. Развитие саморегулируемых организаций.

4. Низкая эффективность управления значительным государственным сектором оказывает на экономику негативное влияние. Предприятиям государственного сектора предоставляются различные преференции в виде льготного доступа к ресурсам и товарам, при проведении государственных закупок и размещении заказов, распределяемым государственными органами, что нарушает принципы равной конкуренции и искажает рыночные сигналы. Необходим переход к новой модели управления государственностью собственностью, основанной на принципах строгого соответствия состава государственного имущества необходимым функциям государства. Имущество не соответствующее указанным критериям должно быть приватизировано. Это позволит оптимизировать его состав и реализовать меры по качественному повышению эффективности деятельности организаций государственного сектора экономики.

5. На сегодняшний день природные ресурсы используются государством недостаточно эффективно. Отсутствуют чёткие, прозрачные условия доступа недропользователей к ресурсам. Экономические условия пользования недрами делают вложения капитала в эту сферу существенно выгоднее вложений в обрабатывающие производства.

С момента окончания советской эпохи и преобразования социалистической плановой экономики в рыночную, государственный аппарат нашей страны находится в состоянии реформирования. Глубокая трансформация основ государственности, формы правления и государственного устройства, изменение основных характеристик политического режима повлекло перестройку всего государственного механизма. Следствием этого стало: формирование новой системы законодательной власти, проведение судебной и административной реформ, основной целью которых стала с одной стороны – ломка прежнего механизма, с другой – коренная модернизация государственного аппарата, повышения эффективности государственной власти в целом.

Для каждого государства проблема государственного управления является одной из самых актуальных. Главная задача реформирования государственного аппарата современной России заключается в совершенствовании системы органов управления, форм и методов их деятельности. Изменение структуры органов исполнительной власти как правило ведет к изменению функций государственного регулирования, форм и порядка реализации государственных полномочий, принципов функционирования государственного аппарата.

Система органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровне за период с 1992 по 2008 г. изменялась неоднократно. Указы Президента РФ об изменении их структуры издавались с периодичностью один раз в 2 года.

В субъектах РФ помимо перестройки регионального компонента механизма государственного управления, менялись принципы и формы взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти, менялся объем и содержание государственных полномочий и предметов ведения. В последнее время, с принятием Концепции административной реформы, в решение задач государственного управления все активнее включаются институты гражданского общества.

На протяжении 90-х годов изменения системы и структуры органов исполнительной власти в основном носили спонтанный характер, и были направлены на решение текущих вопросов. Развитие системы государственного управления первоначально сводилось к провозглашению децентрализации как основного средства повышения эффективности государственной власти и главного принципа регулирования социально-экономических отношений. Проявления суверенитета субъектов Российской Федерации приветствовалась во всех формах и на всех уровнях, что в конечном счете привело к возникновению вполне реальной угрозы сепаратизма и распада федеративного государства.

В рамках первого цикла развития системы государственного управления (до 2000 г.) исследователи выделяют несколько этапов, на каждом из которых ставились и решались определенные задачи.

На первом этапе (до 1996 г.) были предприняты меры по департизации государственного аппарата и формированию федеральных органов исполнительной власти, которые по своей типологии и компетенции все еще напоминали советскую систему управления.

На втором этапе (1997 — 1998 гг.) была сформулирована концепция новой системы исполнительной власти и обеспечения правового порядка в государственном управлении. Идея о необходимости радикального изменения существовавшей системы управления впервые прозвучала в Послании Президента РФ на 1997 год «Порядок во власти — порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)».

До начала 1998 г. было подготовлено 12 вариантов административной реформы, однако текст Концепции административной реформы так не был опубликован.

На третьем этапе (1999 — 2000 гг.) Центром стратегических разработок была подготовлена Концепция государственного строительства, в которую вошли основные идеи Концепции административной реформы 1998 г.

В дальнейшем содержание Концепции государственного строительства было радикально пересмотрено. В качестве приоритетов государственной власти были выбраны другие задачи: укрепление вертикали власти, федеративных отношений, изменение верхней палаты Федерального Собрания РФ и т.д. Таким образом, административная реформа была в очередной раз отложена.

Отказ от концепции саморегулирующейся экономики и политической децентрализации ознаменовал начало нового этапа в развитии страны и государственного аппарата. После экспериментов 90-х годов, последовало признание очевидного факта, что резкий отказ от применения административных методов привел к негативным последствиям — по существу, к разрушению государственного управления. Содержание нового этапа определяется поиском баланса в использовании принципа централизации и децентрализации, а также в сочетании публичного и частных интересов, то есть признания необходимости как в целом государственного управления в ключевых сферах жизнедеятельности (обеспечения обороны и безопасности, в социальной области и т.д.), так и государственного регулирования в отдельных отраслях экономики.

В этом смысле своеобразным программным заявлением стало Послание Президента РФ Федеральному Собранию (2000 г.), в котором подчеркивалось: «Наша важнейшая задача — научиться использовать инструменты государства для обеспечения свободы: свободы личности, свободы предпринимательства, свободы развития институтов гражданского общества. Спор о соотношении силы и свободы стар, как мир. Он и по сей день порождает спекуляции на темы диктатуры и авторитаризма. Но наша позиция предельно ясна: только сильное — если кому-то не нравится слово «сильное», скажем эффективное — и демократическое государство в состоянии защитить гражданские, политические, экономические свободы; способно создать условия для благополучной жизни людей и процветания нашей Родины».

Изменение вектора внутренней и внешней политики естественным образом отразилось на развитии государственного аппарата. В 2000 году Президент РФ обозначил несколько проблемных задач, существующих в государственном управлении и требующих своего разрешения. Среди них: необходимость создания единой вертикали исполнительной власти, недопустимость передачи государственных функций предпринимателям, строгое соблюдение принципа профессионализма и компетенции государственными служащими, борьба с коррупцией в сфере государственного управления. Решение перечисленных задач требовало системной перестройки всей системы государственного управления не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ. Основой такой перестройки государственного механизма стала проводимая в настоящее время административная реформа, которая ознаменовала начало нового цикла в развитии государственного аппарата современной России.

Отличительная особенность развития системы государственного управления в настоящий момент заключается в придании процессу реформирования исполнительной власти характера постоянной функции государства, проводящейся как федеральными органами, так и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Как и в предыдущий период, административная реформа представляет собой сложный процесс, состоящий из нескольких этапов.

Содержание первого этапа определяли мероприятия связанные с подготовкой реформы. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию на 2003 год отмечалось, что «…бюрократия… обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти…; такая власть в значительной степени имеет своим источником не что иное, как избыточные функции госорганов». Это обстоятельство и составляло тот фон, на котором предстояло провести административную реформу. В Послании была поставлена задача: «Надо провести радикальное сокращение функций госорганов».

В Послании на 2004 год также было уделено внимание вопросам оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти. Президент РФ подчеркнул, что государственные функции, уже признанные избыточными, не должны быть реанимированы на уровне субъектов РФ и муниципалитетов.

В марте 2003 г. Президентом РФ были изданы указы, сразу названные в СМИ «указами об административной реформе». В Указе № 824 выделен комплекс целей, которыми должна руководствоваться в своей работе Комиссия по административной реформе Правительства РФ, созданная во исполнение этого Указа. Постановлением Правительства РФ от 31.07.2003 № 451 утверждено Положение о Правительственной комиссии по проведению административной реформы.

В соответствии с протоколом заседания Правительства РФ от 21.10.2004 Минэкономразвития России была подготовлена и представлена в Правительство РФ Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2008 годах и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2008 годах. Распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р указанные документы были одобрены.

После издания указанного распоряжения начинается новый этап реформирования государственного аппарата, связанный с реализацией административной реформы.

К настоящему времени Концепцией реформы предусмотрены пять этапов реализации ее цели и задач (в 2008 г. вносились изменения продлившие срок проведения реформы до 2010 г.).

1 этап (конец 2005 г.) — разработка и принятие первоочередных нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции органов исполнительной власти, координация действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

2 этап (2006 г.) — передача ряда государственных функций саморегулируемым организациям; передача части государственных организаций с федерального на региональный уровень; разработка нормативной базы для применения процедур управления по результатам; разработка нормативных актов для совершенствования контроля и надзора процесса закупок для государственных нужд, аутсорсинга административно-управленческих процессов и др.

3 этап (2007 г.) — ликвидация и приватизация избыточных государственных функций, разработка и внедрение большинства административных регламентов в федеральных и региональных органах исполнительной власти, внедрение процедур управления по результатам приоритетных стандартов государственных услуг и др.

4 этап (2008 г.) — обеспечение широкого внедрения успешного опыта государственного управления на региональном уровне; развитие форм участия гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти, мониторинг мероприятий административной реформы.

5 этап (2009 – 2010 гг.) — создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг на территориях субъектов Российской Федерации; переход федеральных органов исполнительной власти на оказание государственных услуг в электронном виде с использованием общероссийского государственного информационного центра.

Для решения задач реформы предусмотрены мероприятия по следующим разделам: «управление по результатам», «стандартизация и регламентация», «оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции», «повышение эффективности взаимодействия государства и общества», «модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти и мониторинг административной реформы».

В соответствии с Концепцией реформы проведение вышеуказанных мероприятий обеспечит реализацию не только задач административной реформы, но и повысит эффективность всего государственного аппарата, что в значительной мере связывается с совершенствованием механизмов реализации государственных полномочий, внедрением стандартов качества и доступности государственных услуг, принятием антикоррупционного законодательства.

23 июля 2003 года подписан Указ «О проведении административной реформы», в котором выделялось три ключевых направления:

  • разграничить полномочия между уровнями и ветвями власти; определить функциональные обязанности каждого элемента государственной бюрократии, чем и как заниматься;

  • сократить численность государственного аппарата, повысить зарплату государственным служащим и обеспечить их профессиональную компетентность;

  • реорганизовать правительство, обеспечить его структурную перестройку, гармонизировать соотношение функций политического руководства и правительственного контроля, упорядочить бюджетные расходы. Новый курс должен был создать «новые правила игры» для чиновников, чтобы они были просто обречены приносить пользу государству и его гражданам.

Самым важным решением этого этапа административной реформы стала реорганизация федерального управленческого аппарата, осуществляемая в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Реорганизация федеральных органов исполнительной власти выразилась в установлении трехуровневой системы управления: федеральное министерство, федеральная служба, федеральное агентство. Было резко сокращено количество министерств.

Министерство призвано осуществлять координацию деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств и определять общую стратегию развития отраслей. За федеральной службой закреплены специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. За федеральным агентством остаются функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который вступил в силу с 1 января 2006 г., предполагает возможность создания профессионального менеджмента в местном самоуправлении (на контрактной основе). В законе отмечается, что уровень управленческой активности населения еще очень низкий, местное управление оторвано от региональной исполнительной власти, необходима координация, своевременная планомерная информационно-разъяснительная работа.

Новый этап административной реформы связан с переизбранием В.Путина на второй президентский срок.

Трагические события в Беслане вынудили Президента резко изменить систему власти в стране. 13 сентября 2004 г. Президент, открывая расширенное заседание кабинета министров, заявил о том, что система власти в стране должна быть адаптирована к работе в кризисных ситуациях и перестроена с целью укрепления страны и недопущения кризисов.

Предложения Президента по дальнейшему реформированию системы государственного управления сводились к следующим позициям:

  • введение пропорциональной системы выборов депутатов Государственной Думы;

избирание высших должностных лиц в субъектах Федерации региональными парламентами по представлению Президента;

  • взаимодействие руководителей регионов с руководителями муниципальных образований должно быть направлено на помощь по формированию органов местного самоуправления;

  • создание Общественной палаты, призванной оценивать деятельность государственных структур;

В соответствии с федеральными программами реорганизация государственного аппарата шла в условиях информатизации и компьютеризации российского общества и с ориентацией на создание электронного правительства.

Основополагающими принципами электронного правительства являются:

  • информированность или повышенная осведомленность граждан о деятельности правительственных структур всех уровней;

доступность управленческой информации для граждан как основных пользователей;

  • обеспеченность участия граждан в деятельности правительства и государственной администрации посредством он-лайновых дискуссий;

  • кристаллизация общественного мнения с целью поддержки демократических процессов и усиления обратной связи в системе власть — гражданское общество.

Одним из основных направлений федеральной реформы стало укрупнение регионов в основном за счет присоединения по итогам референдумов экономически несостоятельных автономных округов к областям и краям. В начале 2005 г. законодательно закреплен процесс объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермский край. Успешно для сторонников укрупнения завершились референдумы по объединению Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, Эвенкийского автономного округа и Красноярского края, Корякского автономного округа и Камчатской области, а также Усть-Ордынского Бурятского округа и Иркутской области.

В настоящее время российские власти реализуют масштабную программу реструктуризации и реформирования системы государственного управления и государственной службы. Эта программа является составной частью комплекса мероприятий, направленных на создание сильного государства (причем не просто сильного, а такого, которое содействовало бы становлению рыночной экономики). Намеченная реформа предполагает:

1) реальное, быстрое и неуклонное повышение эффективности государственного управления на всех уровнях;

2) создание независимого и профессионального государственного управления и центральной государственной службы, штат которых комплектуется на основе квалификации и деловых качеств сотрудников;

Реформирование системы государственного управления в современной России. Основные направления и проблемы административной реформы в Российской Федерации.

Проблема административного реформирования стала приоритетной для России в конце 1990-х гг. на волне общей политической модернизации и демократизации страны. Тезис об административной реформе как важном условии экономического роста и социального развития впервые был включен в послание Президента РФ Федеральному Собранию в 1997 г., а через год первый проект Концепции административной реформы в России был рассмотрен Правительством РФ. Таким образом, Россия находится в состоянии административного реформирования уже свыше десяти лет. Все эти годы российским реформаторам приходится работать в очень сложных условиях общей политической модернизации страны: перемены политического курса, сложности политического транзита накладывают свой отпечаток на зигзаги административного реформирования. К сожалению, достичь устойчивых позитивных успехов в рамках административной реформы пока не удалось. Во многом эго связано с тем, что реформа долгое время проводилась без четкой концептуальной основы. Когда распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р была наконец одобрена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах, выяснились весьма обескураживающие факты: стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть мероприятий административной реформы, а по ряду ее приоритетных направлений работы даже не начались.

Сегодня в перечень не решенных пока задач административной реформы входит целый ряд актуальных направлений:

– отсутствуют стандарты качества и доступности государственных услуг, а также административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг;

– должны получить развитие меры, направленные на дальнейшее сокращение административных ограничений в предпринимательстве, предусматривающие повышение эффективности государственного контроля и надзора, других форм государственного регулирования административного характера;

– необходимо разработать эффективные механизмы противодействия коррупции;

– требует оптимизации взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов РФ, а также взаимодействие органов исполнительной власти с гражданским обществом;

– необходимо повысить уровень использования современных информационных технологий для кардинального увеличения эффективности деятельности органов государственной власти.

Сегодня общими причинами, обусловившими необходимость обращения к новым этапам административного реформирования, стали низкая эффективность работы госаппарата, финансово-экономические проблемы, невысокий уровень доверия населения к исполнительной власти, стремление улучшить работу госаппарата с помощью инновационных технологий.

В российской административной реформе можно выделить следующие основные этапы.

Первый этап – подготовительный (1997–2000): создание Комиссии по разработке проекта Программы государственного строительства во главе с руководителем Администрации Президента

Второй этап – разработка и утверждение основных документов (2000–2003): проведение аналитических исследований и принятие нормативных актов, в том числе Указа Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах но проведению административной реформы в 2003–2004 годах». В Указе сформулирована основная цель реформы: «повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов».

Постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451 была образована Правительственная комиссия по проведению административной реформы. В число основных задач комиссии входило проведение функциональных обзоров. Всего было рассмотрено 5400 административных функций, из которых 800 признаны избыточными, кроме того, ряд функций рекомендовалось передать рынку.

Третий этап – начало институциональных реформ (2004–2006): проведение институциональных преобразований на основе Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В соответствии с π. 1 Указа была создана трехзвенная структура федеральных органов исполнительной власти:

– федеральным министерствам принадлежат стратегические функции (разработка государственной политики);

– федеральные службы, подведомственные министерствам, выполняют контрольно-надзорные функции;

– федеральные агентства осуществляют функции по управлению имуществом и оказанию государственных услуг.

Четвертый этап – ориентация на сервисное администрирование (2006–2008): реформирование на основе распоряжения Правительства РФ «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах». Постановлениями Правительства РФ закреплены принципы административной реформы, применяемые для взаимодействия и организации деятельности федеральных органов исполнительной власти: утверждены типовые регламенты внутренней организации федеральных органов исполнительной власти и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти.

Введено регламентирование исполнения государством оказания услуг гражданам (регламент услуг каждого ведомства теперь можно увидеть на официальных сайтах государственных институтов), а также рекомендовано использовать тендеры при осуществлении бюджетных закупок.

Целями административной реформы в 2006–2010 гг. в соответствии с Концепцией являются: а) повышение качества и доступности государственных услуг; б) ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; в) повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Для достижения этих целей предусматривается решение следующих задач:

– внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;

– разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;

– реализация единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий

– создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг;

– организация предоставления государственных услуг в электронной форме;

– оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;

– повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;

– модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

– формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Пятый – современный этап (2009–по наст время). В рамках данного этапа реформ Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 принята Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)». Основными направлениями реформирования и развития системы государственной службы являются:

– формирование системы государственной службы Российской Федерации как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой;

– внедрение на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы;

– повышение эффективности государственной службы Российской Федерации и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

В результате реализации Программы предполагается разработать нормы служебной профессиональной этики и правил делового поведения государственных служащих; обеспечить открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю; реализовать антикоррупционные программы; усовершенствовать порядок замещения вакантных должностей в системе государственной службы; создать необходимые условия для профессионального развития государственных служащих и др.

Вопрос 46. Теории размещения (теория сельскохозяйственного штандорта Й. Тюнена, теория рационального штандорта промышленного предприятия В. Лаунхардта, теория промышленного штандортаА.Вебера). Теория центральных мест (В. Кристаллер). Теория стадий роста (Д. Белл). Теория пространственной организации хозяйства (А. Лёш).

Ответ:

Становление теории размещения (локализации) принято связывать с публикацией в 1826 г. книги немецкого экономиста Йоганна Генриха Тюнена (1783-1850) «Изолированное государство в его отношении к сельскому хозяйству и национальной экономии». Главным содержанием этого фундаментального труда было выявление закономерностей размещения сельскохозяйственного производства. В работе впервые в развитии экономической мысли объективно доказывается влияние размещения производительных сил на их развитие.

Исследование Тюнена отличал высокий уровень абстракции. Он предполагал наличие экономически изолированного от остального мира государства, в пределах которого имеется центральный город, являющийся единственным рынком сбыта сельскохозяйственной продукции и источником обеспечения промышленными товарами. Государство не имеет внешних экономических связей при аграрной специализации. Цена каждого продукта в любой точке пространства отличается от его цены в городе на величину транспортных затрат, которые принимаются прямо пропорциональными весу груза и дальности перевозки.

Й. Тюнен доказал, что в рамках определенных допущений оптимальная схема размещения сельскохозяйственного производства — это система концентрических кругов (поясов, колец) разного диаметра вокруг центрального города, разделяющих зоны размещения различных видов сельскохозяйственной деятельности.

Основные этапы реформирования системы государственного управления России

⇐ ПредыдущаяСтр 23 из 42

Какой должна быть реформа государственного управления в России? Прежде всего, реформа должна быть продуманной, целостной (системной) и последовательной. Причем общие, концептуальные основы ее необходимо согласовать как на федеральном, так и на региональном уровнях. Продуманность означает понимание всей глубины и сложности проблемы укрепления государственного управления и наличие реальной комплексной программы, увязывающей стратегические задачи с конкретными шагами по их осуществлению. Системность предполагает не только учет всех аспектов развития государственных органов, но и включение его в общую схему реформирования российской государственности. Методичность здесь не столько последовательность действий, сколько упорство и настойчивость в их осуществлении. По большому счету все нынешние проблемы государственного управления вполне естественны и ожидаемы для нас, поэтому нужно просто последовательно, постепенно и методично работать по их разрешению.

Эта работа может строиться по следующим направлениям.

1. Общеполитическое направление предполагает развитие и укрепление демократических начал нашего государства. Государственное управление — неотъемлемая часть общества и если в этой системе, скажем, будут свертываться права, свободы человека, другие принципы демократии, то бессмысленно даже говорить о современной реформе этого института.

1.1. К числу главных задач, связанных с демократизацией государственного управления, относятся:

а) отработка механизма взаимодействия государственных органов с партиями, общественными объединениями, средствами массовой информации, другими институтами гражданского общества, включая создание в рамках собственной структуры эффективно работающих служб по связям с общественностью;


б) повышение открытости, «прозрачности» системы государственной службы, ее «отзывчивости» к нуждам граждан.

1.2. Превращение государственной службы в публичную, а граждан — в ее клиентов. Это предполагает постепенное изменение самой системы взаимодействий между государственной службой и обществом, а также господствующих в обществе ценностных установок по отношению к государственному аппарату.

1.3. Формирование новых критериев эффективности работы государственного аппарата, учитывающих материально-экономические, социальные и нравственные аспекты государственной службы.

1.4. Формирование нового стиля отношений в системе государственного управления, соответствующего требованиям современной управленческой культуры (менеджмента).

2. Законотворческое направление. В последние годы на федеральном и на республиканском уровнях было принято немало нормативных актов, регламентирующих деятельность органов государственного управления, принят ряд новых законов о государственной гражданской службе.

Однако создание достаточной правовой базы государственного управления далеко не завершено. Здесь имеется несколько аспектов:

2.1. Завершить работу по дополнению и конкретизации общих законов Российской Федерации и Республики Башкортостан о государственной службе в целом и о гражданской государственной службе в частности нормативными актами – не только президентскими указами, но и законами – например, о служебных расследованиях, административных судах и т. д.

2.2. Завершить регламентацию муниципальной службы, обеспечив при этом не только ее гарантии и самостоятельность, но и преемственность с государственной службой.

2.3. Принять и начать реализацию концепции административной реформы.

3. Организационное направление включает в себя:

3.1. Совершенствование организационно-управленческой структуры государственной власти.

3.2. Создание органа управления государственной службой и административной реформой (федеральная служба по административной реформе).

Сегодня мы имеем парадоксальную ситуацию: общество крайне нуждается в эффективной системе государственного управления, многое делается в этой области, и в то же время нет по существу ни одного органа, специально, профессионально занимающегося этим очень сложным, не признающим дилетантских подходов, делом. Не случайно даже в странах с устоявшейся государственной системой в течение десятилетий существуют соответствующие специальные ведомства – комитеты по административной реформе, министерства по делам государственной службы и государственного управления, комиссии по изучению эффективности госслужбы и т.д.

Объективная необходимость такого органа определяется, по крайней мере, двумя особыми обстоятельствами. Во-первых, на Западе давно уже поняли, что собственно изменять систему государственного управления сравнительно просто: она жестко централизована, иерархична, регламентирована. Главная сложность здесь – определить, какими методами, в какой последовательности и в каком направлении эти изменения осуществлять. Нужны профессионалы, способные разработать концепцию, стратегию и тактику преобразований. Во-вторых, государственные органы, которые, в отличие от коммерческих организаций, не имеют прямых, объективных и жестких критериев эффективности своей деятельности, не способны самостоятельно не только разработать стратегию радикальных реформ, но и осуществить ее.

Думается, что в России уже в ближайшее время необходимо и возможно создание аналогичного органа, целями которого будут:

· анализ системы государственного управления и государственной службы, оценка их эффективности с точки зрения соответствия долгосрочным интересам государства и общества;

· разработка и координация программ и проектов по упорядочению, удешевлению, оптимизации управленческой деятельности государства;

· подбор, оценка, передвижение и увольнение персонала государственных органов, в первую очередь государственных служащих;

· разработка и реализация антикоррупционных программ, программ, направленных на повышение имиджа государственных органов в глазах населения и т.д.

Специфика этой службы, в частности, заключается в сочетании научно-аналитических и исполнительских функций, делающей ее в этом смысле похожей на научно-производственные объединения в промышленности. Предпочтительно формирование такого органа на межведомственной основе, то есть с участием Государственной Думы, Президента, Правительства России. Только тогда он сможет получить крайне важные здесь полномочия аналитического и исполнительного органа, а также необходимую независимость от ведомств и ветвей власти. Аналогичную структуру должны выстроить и субъекты РФ, поскольку они сами формируют свои органы государственного управления и определяют особенности организации местного самоуправления в своих регионах.

4. Развитие кадрового потенциала государственного управления.

4.1. Повысить уровень «кнутов» и «пряников»: не только поднять требования к профессиональной и этической составляющей деятельности госаппарата, но и обеспечить высокую степень социальных и материальных гарантий госслужащих.

4.2. Смелее использовать позитивный опыт работы с кадрами, особенно в приеме граждан на государственную службу (равенство, гласность, конкурсный отбор), и при аттестации госслужащих (современные технологии оценки, объективность и постоянное стремление к совершенствованию).

4.3. Аттестацию госслужащих проводить чаще (раз в 1-2 года) и нацелить ее не столько на оценку выполнения госслужащими своих обязанностей, сколько на совершенствование своей деятельности, на реализацию своих функций с минимальными затратами и качественным результатом, на поиск резервов и новых возможностей.

4.4. Очень важно не только расширить число специализаций по государственному и муниципальному управлению, но и обеспечить их более глубокий характер. Подготовка государственного служащего для работы в министерстве финансов должна серьезно отличаться от подготовки специалиста отдела образования в городской администрации.

5. Морально-этическое направление сегодня является, на наш взгляд, чрезвычайно актуальным. Необходима разработка программы по повышению престижа государственных органов, включающей:

5.1. Борьбу с коррупцией и злоупотреблениями (от комитетов по этике до деклараций о доходах);

5.2. Формирование нового имиджа госслужащего (честность, демократичность, профессионализм, открытость);

5.3. Наполнение реальным содержанием прав и гарантий государственных служащих.

5.4. Разработка и принятие этического кодекса гражданских государственных служащих Республики Башкортостан. Возможно и введение присяги, как это было в досоветской России.

6. Информационно-аналитическое направление предполагает:

6.1. Разработка и подготовка комплексных долгосрочных стратегических преобразований, отражающих и обеспечивающих эволюцию России, в том числе и ее государственного аппарата.

6.2. Ведение и публикация развернутого статистического учета государственного аппарата.

6.3. Организация широкой научной деятельности в данной сфере — от социологического мониторинга госслужбы до компаративистских исследований.

6.4. Создание Реестра (банка данных) государственных служащих Российской Федерации, Республики Башкортостан.

6.5. Широкое использование международного и исторического опыта, а также опыта организации государственной службы в субъектах Российской Федерации. Для специалистов в области государственной службы интерес может представлять: карьерная система прохождения государственной службы; система стимулирования служащих; организация повышения квалификации государственных служащих, их стажировки, самостоятельной работы по повышению своего профессионального уровня и многое другое.

7. «Менеджерское» направление, включающее в первую очередь внедрение новых управленческих технологий (принятие решений, мотивация и контроль персонала, управление конфликтами, деловое общение, стратегическое планирование и т.д.), новых критериев эффективности государственного управления.

Практика административной реформы в современной России. В декабре 1991г. было создано Главное управление по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ (Роскадры), позднее оно стало подчиняться Президенту РФ.

Роскадры должны были решать следующие задачи:

ü подготовка концепций формирования системы органов государственного управления и структур отдельных государственных органов;

ü выработка критериев и методик создания новых органов государственного управления и определения необходимой штатной численности аппарата;

ü создание системы подбора кадров для органов государственного управления, их подготовки, переподготовки и повышения квалификации.

Однако фактически функции этого государственного органа свелись к вопросам выработки кадровой политики на государственной службе. Кроме того, в 1994 г. данный орган был упразднен, а его функции переданы различным структурным подразделениям Администрации Президента РФ. Так завершилась первая реальная попытка приступить к проведению административной реформы.

В1997 г. была образована Комиссия по государственному строительству, под эгидой которой была разработана Концепция административной реформы. Только с сентября 1996г. по май 1997г. было подготовлено 12 вариантов Концепции административной реформы. В Концепции в качестве основных обозначались следующие проблемы:

ü гражданин и власть;

ü исполнительная власть: новые функции;

ü проблемы государственной службы;

ü коррупция в системе управления.

Целью реформы государственной службы объявлялось создание не «государевой», а публичной государственной службы, которая «отвечала бы критериям эффективности, профессионализма и соответствия потребностям формирующегося гражданского общества». Однако поставленная в президентском Послании 1998 года задача реформирования исполнительной власти и государственной службы в целом так и осталась невыполненной.

По существу в России административная реформа началась с избрания В.В.Путина Президентом РФ. Уже на рубеже 1999-2000 годов разработка Концепции реформы государственного управления РФ в Центре стратегических разработок (Центр Г. Грефа) фигурировала в качестве составной части предвыборной программы В.В. Путина. В начале 2000г. Центр подготовил Концепцию государственного строительства, вобравшую в себя основные идеи Концепции административной реформы 1998г.

Но, как и в случае с Концепцией административной реформы 1998 г., можно с сожалением констатировать, что Концепция реформы государственного управления РФ 2000 г. в основной своей части не была реализована в силу разных причин.

В дальнейшем административная реформа осуществлялась в следующих сферах:

1. Укрепление вертикали власти в государстве – создание федеральных округов, реорганизация Совета Федерации, приведение нормативных актов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством, введение нового порядка избрания глав субъектов Российской Федерации и т.д. В целом эта задача была решена, тем более, что для России она исторически проста.

2. Реформа государственной службы в России. В 2001 году в рамках президентской администрации были сформированы две специальные рабочие группы, одна из которых (Комиссия по реформе правительства) возглавлялась премьером Михаилом Касьяновым, а другая — заместителем руководителя администрации президента РФ Дмитрием Медведевым. Изначальной задачей первой и второй групп была выработка соответственно законодательных и организационных предложений по реформированию системы госслужбы, а также плана по практическому осуществлению этих мер; В январе 2002 г. Президентом была утверждена «Концепция реформы государственной службы в Российской Федерации». На основе Концепции в ноябре 2002 г. была утверждена Федеральная Программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)». И Концепция, и Программа выделяют в качестве важнейшей проблемы отсутствие целостной и комплексной системы правового обеспечения государственной службы в РФ. В рамках этого направления были приняты законы «О системе государственной службы РФ» от 27 мая 2003 г. и «О гражданской государственной службе РФ» от 27 июля 2004 года. В настоящее время ведется подготовка ряда новых нормативных актов по государственной службе.

3. Реформа органов исполнительной власти. В марте 2004 года был подписан Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Указ кардинально изменил систему органов исполнительной власти в России и совершенно по-другому выстроил прежнюю структуру Правительства РФ.

Анализируя Указ Президента РФ, можно выделить несколько новых положений, касающихся системы федеральных органов исполнительной власти:

1. Систему федеральных исполнительных органов образуют три вида государственных органов: федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства.

2. Новая структура правительства построена по функциональному принципу:

— федеральные министерства лишь определяют государственную политику и осуществляют нормативно-правовое регулирование во вверенной им сфере;

— федеральные службы осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также некоторые специальные функции в области обороны, государственной безопасности и т.п.;

— федеральные агентства оказывают государственные услуги, осуществляют управление государственным имуществом, выполняют правоприменительные функции.

3. Четко определены органы исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент РФ, и органы исполнительной власти, возглавляемые непосредственно Правительством РФ. Соответственно полномочия и функции исполнительных органов для первой группы определяются указами Президента, а для второй – постановлениями Правительства.

4. Одно из интересных новшеств заключается в том, что федеральные службы и агентства находятся в ведении федеральных министерств. Министерства осуществляют координацию и контроль подведомственных федеральных служб и федеральных агентств.

Указ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», принятый накануне выборов Президента Российской Федерации и существенно изменивший структуру федеральных органов исполнительной власти, вызвал бурный общественный резонанс. Наряду с положительными оценками была высказана критика в адрес принятой системы исполнительных органов государственной власти.

Действительно, при всей актуальности предложенных изменений, на мой взгляд, закрепленная в указе реорганизация исполнительных органов не лишена некоторых недостатков:

1. Федеральные органы исполнительной власти фактически поделены на две группы: подчиняющиеся Президенту и находящиеся в подчинении Правительства. Не совсем понятны такое разделение этих групп, степень их ответственности, характер взаимодействия, ведущие, по-моему, к образованию двух относительно самостоятельных структурных систем исполнительной власти: президентской и правительственной.

2. В новой структуре правительства функции надзора и контроля отданы федеральным службам. Вместе с тем к полномочиям федеральных министерств относится, среди прочего, контроль деятельности находящихся в их ведении служб. Таким образом, возникает явное противоречие: федеральные службы, осуществляющие надзор и контроль в определенной сфере деятельности, в том числе и за чиновниками министерства, сами находятся в подчинении этого министерства.

Система государственного управления в России на уровне центра и в субъектах федерации по существу едина, поэтому реформа центра обязательно должна предполагать соответствующие изменения в органах государственного управления субъектов федерации.

В 2003 году Указом Президента РФ создается правительственная Комиссия по административной реформе. Она является координационным органом Правительства РФ для обеспечения реализации приоритетных направлений административной реформы. На Комиссию возложено предварительное рассмотрение проектов федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений по вопросам исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, организационного разделения функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам и др.

В целях совершенствования государственного управления, оптимизации структуры и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти в 2004 г. образована Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, которая является постоянно действующим консультативным органом. При Комиссии образованы три межведомственных рабочих группы по основным вопросам административной реформы: реформирование государственной службы и структура федеральных органов исполнительной власти и др. Комиссия осуществляет координацию деятельности совещательных и консультативных органов при Президенте РФ, а также координационных и совещательных органов, образованных Правительством РФ, по вопросам совершенствования государственного управления.

В соответствии с решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы Минэкономразвития России внесло в Правительство Российской Федерации доработанные проекты Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах и Плана мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах.

Согласованные проекты были внесены в Правительство Российской Федерации и в целом одобрены на заседании Правительственной комиссии по проведению административной реформы в августе 2005 г. Официальная концепция проведения административной реформы была одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005г. № 1789-р.

Целями административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годах являются:

ü повышение качества и доступности государственных услуг;

ü снижение издержек бизнеса, возникающих в связи с государственным регулированием экономики;

ü повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Для достижения этих целей необходимо решение следующих задач:

ü внедрение в органах исполнительной власти принципов и механизмов управления по результатам;

ü разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;

ü оптимизация функций органов исполнительной власти и введение особых механизмов регулирования в коррупционно опасных сферах деятельности органов исполнительной власти;

ü повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности и открытости деятельности органов исполнительной власти;

ü модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

ü формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Основные мероприятия административной реформы должны быть реализованы в 2006–2008 годах.

В соответствии с целями административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годах в качестве индикаторов их достиженияпредлагается использовать следующие:

ü оценка гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг;

ü уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров, связанных с государственных регулированием экономики;

ü место России в международных рейтингах по качеству государственного управления.

В 2008 году Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия Указом Президента РФ от 15 декабря 2008 г. N 1775 была преобразована в Комиссию при Президенте Российской Федерации по вопросам реформирования и развития государственной службы. Комиссия является постоянно действующим консультативным органом при Президенте Российской Федерации, образованным в целях подготовки предложений главе государства по вопросам реформирования и развития государственной службы, информирования Президента Российской Федерации о положении дел в этой области, содействия развитию системы государственной службы. Заседания Комиссии проводятся по мере необходимости, но не реже четырех раз в год.

Указом Президента РФ от 9 февраля 2013 г. № 126 вместо этой комиссии формируется Комиссия по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров.

Заседания Комиссии проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в год.

Комиссия формируется в составе председателя Комиссии, его заместителей, ответственного секретаря и членов Комиссии, которые принимают участие в ее работе на общественных началах.

Основными задачами Комиссии являются:

а) подготовка предложений Президенту Российской Федерации по совершенствованию правового и организационного обеспечения государственной службы Российской Федерации;

б) подготовка предложений Президенту Российской Федерации, касающихся выработки государственной политики в области формирования и эффективного использования резерва управленческих кадров;

в) рассмотрение предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации о государственной службе, материалов по вопросам реформирования и развития государственной службы и проектов законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам государственной службы;

г) подготовка предложений Президенту Российской Федерации по вопросам стратегии развития кадрового потенциала Российской Федерации.

Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. N 261 утвердил федеральную программу «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» Государственным заказчиком — координатором Программы была определена Администрация Президента Российской Федерации. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления в пределах своих бюджетных средств было рекомендовано принять участие в реализации мероприятий, предусмотренных Программой, а также разработать и утвердить программы развития государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и муниципальной службы. В республике Башкортостан была принята целевая республиканская программа «Развитие системы государственной гражданской службы Республики Башкортостан и муниципальной службы (2009 — 2013 годы)». К сожалению, основные цели программы так и остались не реализованными, например, системы управления государственной службой по-прежнему нет.

Распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р была утверждена «Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 – 2013 годы» Планировалось установить единые перечень лицензируемых видов деятельности и порядок их лицензирования. В области аккредитации создадут единый национальный орган. Ему передадут полномочия иных федеральных органов исполнительной власти по аккредитации, органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия. В 2012 г. планируется завершить работу по регламентации муниципальных и госуслуг (функций). Предусматривается, что в целях обеспечения принципа «одного окна» административные регламенты должны содержать процедуры, связанные с межведомственным взаимодействием. Планируется переход на оптимизацию и регламентацию не отдельных услуг, а комплексных сервисов «по жизненным ситуациям» (рождение ребенка, приобретение недвижимости, открытие бизнеса и др.). Предусматривается систематическая оптимизация наиболее востребованных муниципальных и государственных услуг. На федеральном уровне к ним относятся регистрация ТС, недвижимости, организаций и ИП, различные виды учета (регистрационный, воинский, кадастровый, в налоговых органах и внебюджетных фондах), назначение пенсий и соцпособий, сдача экзаменов на право управления ТС, выдача соответствующих бумаг, а также удостоверяющих личность документов и др. По данным услугам увеличат количество мест получения, сократят число предоставляемых материалов и сроки оказания.

На федеральном уровне утвердят перечень услуг, которые должны обязательно предоставляться в многофункциональных центрах. По итогам 2013 г. в городах (городских округах) и муниципальных районах таких центров должно быть не менее 1500.

Основные проблемы современной административной реформы. Казалось бы, даже этот далеко не полный перечень действий руководства страны говорит об активных и действенных мерах в рамках совершенствования деятельности государственного аппарата. Однако управленческий анализ как принятых в этой области правовых актов, так и организация их подготовки и реализации показывает, что эта работа недостаточно эффективна.

По крайней мере, можно выделить три крупнейших просчета в осуществлении административной реформы. Первый заключается в том, что такого рода сложные, системные и глубокие преобразования можно реализовать только на профессиональной основе. Так, для того, чтобы провести серьезную реорганизацию своего предприятия, руководитель приглашает специалистов – управленческих консультантов. Тем более это касается гораздо более сложной системы государственного управления. Однако в России до сих пор нет государственного органа, который бы профессионально оценивал эффективность государственного и муниципального управления и соответственно готовил его преобразование. Комиссионный подход, который практикуется у нас в настоящее время, не позволяет профессионально и ответственно решать эти проблемы. Многочисленные и в принципе безответственные комиссии, которые не имеют специального аппарата, носят совещательный характер и собираются 4 раза в год, это достаточно наглядно демонстрируют.

Во-вторых, серьезная реформа государственного управления – это длительный, многоплановый и последовательный процесс, который просто невозможен без системного и концептуального сопровождения. Пока все действия в этой области носят эклектичный и плохо скоординированный характер. Отсутствие системности и концептуальной основы преобразований зачастую приводит только к дезорганизации госаппарата, к организационной и кадровой нестабильности государственных структур. Управленческий анализ показывает, что давно уже крайне необходима концепция и соответствующая стратегия проведения административной реформы в России, которые определили бы основные направления, приоритеты, механизм и последовательность совершенствования системы исполнительных органов в частности, и всей системы государственного управления в целом, включая не только региональный уровень государственной власти, но и местное самоуправление.

Третий просчет заключается в содержательной нацеленности реформы. Нужно иметь в виду, что реальная реформа работы государственного аппарата не может сводиться только к организационным или процедурным преобразованиям, необходим комплекс мер по корректировке статуса и условий деятельности госслужащего. Смысл реформы – создание таких организационных, экономических, нравственных условий, такой корпоративной культуры, которые объективно вынуждали бы чиновника служить с максимальной отдачей, честно и творчески. Только такие меры могут радикально изменить отношение чиновников к своей работе, изменить качественные характеристики государственных служащих, справиться с коррупцией и т.д. Это уже чисто управленческая задача, которая, кстати, вполне успешно решена на Западе и без серьезных проблем могла бы быть осуществлена у нас. Однако идеологи нашей административной реформы, видимо, в силу отсутствия достаточной управленческой компетентности, в принципе не ставят целью преобразований системное изменение условий деятельности чиновника для повышения мотивации к эффективной деятельности.

Таким образом, административная реформа в России делает пока только первые шаги и ее результаты носят в лучшем случае тактический характер.

>Реформы государственного управления

Понятие государственного управления

В самом общем виде понятие государственного управления следует охарактеризовать как деятельность органов публичной власти, решающую задачи формирования среды для обеспечения эффективной реализации государственных функций, прав, свобод и законных интересов личности, координирования интересов отдельных социальных групп, общественных и личных интересов, а также поступательного развития общества на основе рационального использования наличествующих ресурсов.

Таким образом, к числу сущностных характеристик государственной управленческой деятельности следует отнести:

  • социально-политический характер рассматриваемого явления: это властная деятельность исполнительных государственных органов, направленная на решение общественных задач в интересах отдельной личности и народа в целом, осуществляемая на основе и во исполнение демократически принятых законов;
  • это система управленческих действий, предполагающая постановку целей и задач, определение ресурсной базы и оптимальных методов их использования в соответствии с поставленными целями и задачами;
  • это постоянное властное воздействие государства на общество, на протекающие общественные процессы для эффективной реализации политической программы, утвержденной народом через своих представителей в законодательных актах;
  • это система, подверженная влиянию внешних и внутренних факторов, что, в свою очередь, требует ее перманентной модернизации в соответствии с изменяющейся мировой и внутренней общественно-политической и экономической обстановкой, целями и задачами конкретного этапа исторического развития.

Ничего непонятно?

Попробуй обратиться за помощью к преподавателям

Проблемы реформы государственного управления

После распада Советского Союза и с момента становления нового Российского государства на демократических началах происходит перманентное административное реформирование, при этом действующий аппарат государственного управления сохраняет прежние негативные аспекты функционирования. Так, к числу основных проблем реформирования отечественного государственного управления следует отнести:

  • отсутствие единой научно и практически обоснованной концепции оптимальной организации исполнительной власти: принимаемые программные документы страдают формализмом и требуют более тщательной проработки механизма их реализации. Так, в частности, за последние десятилетия структура государственного управления переживала многочисленные изменения – исполнительные органы переименовывались, объединялись, учреждались новые;
  • деятельность аппарата управления остается во многом закрытой, непрозрачной. Указанные тенденции частично преодолеваются посредством формирования института электронного правительства;
  • коррупционные тенденции в области исполнительной власти;
  • неразвитость институтов гражданского общества: слабая гражданская позиция, отсутствие культуры и эффективных механизмов учреждения и функционирования независимых общественных организаций, низкий уровень правосознания и пр.

Основные направления реформы государственного управления

Сохраняющиеся на протяжении последних десятилетий в российском обществе негативные тенденции государственного управления, в том числе коррупция, отсутствие институтов гражданского общества, чрезмерная бюрократизация и др., требует активных действий государства и общества по следующим направлениям:

  • обеспечения условий для активного участия граждан, их объединений, населения в целом в решение государственных и общественных задач. Это предполагает отказ от советской модели прямого подчинения посредством реализации конкретных административных обязанностей к активной интеграции личности в управленческий процесс – в процесс постановки и решения социально-экономических задач;
  • введение развернутой системы общественного контроля над деятельностью органов исполнительной власти и должностных лиц, в том числе посредством возложения обязанности на властные структуры размещать регулярно отчеты об осуществляемых и завершенных мероприятиях в формах, доступных для анализа и понимания лицами, не вовлеченными непосредственно в государственную управленческую деятельность;
  • отказ от советской номенклатурной системы формирования трудового коллектива исполнительных органов, привлечение к государственной и муниципальной службе специалистов высокого уровня посредством контрольных испытаний, в том числе в области непосредственной практической деятельности и др.

Таким образом, успешная реализация реформы государственного управления должна быть обеспечена посредством:

  • разработки научно и практически обоснованной концепции организации исполнительной власти, в том числе посредством внедрения положительно зарекомендовавших себя в развитых странах инструментов и механизмов организации государственного управления;
  • налаживания диалога с обществом, формирования каналов связи между обществом и государством и системы общественного контроля государственной исполнительной деятельности;
  • привлечения к государственной управленческой деятельности наиболее талантливых, активных, инициативных, ответственных представителей общества;
  • формирования жизнеспособных институтов гражданского общества, способных эффективно решать социально-экономические задачи развития муниципалитета, региона, государства в целом.

Замечание 1

При такой организации системы государственного управления социально-экономическое и политическое развитие происходит не посредством властного воздействия правящей элиты, но посредством реализации воли населения через демократические институты, в том числе институты гражданского общества.

Другими словами, перед государством сегодня стоит задача обеспечения механизма реализации формально закрепленного права граждан на информацию о разрабатываемых и реализуемых государством управленческих решениях и на участие в подготовке, разработке и реализации таких решений.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *